Podpisany 28 VII 1993 w Warszawie przez Ministra
Spraw Zagranicznych K. Skubiszewskiego i Nuncjusza Apostolskiego w Polsce, J.
Kowalczyka, konkordat, jest w polityce wyznaniowej demokratycznego państwa
polskiego wydarzeniem ważnym, tak ze względu na wybór tej formy regulacji
statusu prawnego Kościoła katolickiego w Polsce, jego treść, jak i okoliczności
związane z jego przygotowaniem i podpisaniem. Opinia publiczna w Polsce nie była
przygotowana do faktu zawarcia konkordatu. Wprawdzie informacje, bardzo zresztą
skąpe, o prowadzeniu pertraktacji przenikały od kwietnia 1993 r. do środków
masowego przekazu, ale — ze względu na specyficzną pozycję polityczną rządu,
pozbawionego zaufania Sejmu — nie liczono, że tak szybko umowa zostanie
sfinalizowana. Konkordat czeka jeszcze procedura ratyfikacyjna, która zapewne
wywoła pogłębioną dyskusję, ale już sam fakt podpisania skłania do rozważań
nad formą normowania sytuacji prawnej Kościoła katolickiego w Polsce, w drodze umowy międzynarodowej, nad trybem przygotowania i podpisania konkordatu, a wreszcie nad jego postanowieniami.
1. Konkordat
jako forma regulacji statusu prawnego Kościoła katolickiego w państwie świeckim. W systemie rozdziału Kościoła i państwa, przeważającym we współczesnych
rozwiązaniach konstytucyjnych krajów demokratyczno-liberalnych, konkordaty
jako forma całościowej regulacji sytuacji prawnej Kościoła katolickiego nie
odgrywały dotąd znaczniejszej roli. Głównie chyba dlatego, że służyły
one w przeszłości do podtrzymywania wyznaniowego charakteru państwa,
powstrzymywania naturalnego procesu laicyzacji społeczeństwa, a przez
stwarzanie Kościołowi katolickiemu korzystniejszej sytuacji prawnej -
hamowaniu procesu równouprawnienia wyznań. Nie skłaniały się ku tej formie
państwa świeckie, a i Stolica Apostolska nie przejawiała woli do preferowania
tej formy regulacji. Przy określeniu położenia prawnego Kościołów w państwach
świeckich dominowała droga ustawowa; przeważnie uchwalano odrębne ustawy dla
poszczególnych, zwłaszcza większych liczebnie wyznań. W ostatnich latach,
pod wyraźnym wpływem międzynarodowych regulacji prawnych dotyczących praw człowieka,
wystąpiła tendencja do normowania jedną ogólną ustawą położenia
wszystkich Kościołów i związków wyznaniowych. Spełnia ona zwykle funkcję
ustawy „wykonawczej", konkretyzującej postanowienia konstytucji dotyczące
wolności sumienia i wyznania. Uzupełnia, a często jedynie powtarza szczegółowe
gwarancje wolności sumienia i wyznania, jakie przyjmują konwencje i deklaracje
odnoszące się do praw człowieka. W związku z rozwojem praw człowieka i poszukiwaniem dla nich różnorodnych
gwarancji o charakterze uniwersalnym, powstaje pytanie: czy forma konkordatu
znajduje współcześnie merytoryczne uzasadnienia? Pozytywna na nie odpowiedź
budzi wątpliwości. Konkordat opiera się na odmiennej filozofii niż konwencje
dotyczące praw człowieka. Konkordat ma charakter regulacji partykularnej,
dotyczy bowiem wyłącznie Kościoła katolickiego i katolików. Konwencje i deklaracje międzynarodowe mają charakter uniwersalny, obejmują bowiem
wszystkie organizacje wyznaniowe i wszystkich ludzi. Konkordat wprowadza do
systemu prawnego państwa podział obywateli według kryterium wyznaniowego (różnicowanie
dzieci w szkole państwowej, specjalne prawo małżeńskie dla katolików),
konwencje i deklaracje dotyczące praw człowieka starają się te różnice w systemie prawnym niwelować, by zapewnić pełne poszanowanie zasady równouprawnienia
wszystkich ludzi. Kryterium wyznaniowe w systemie prawnym państwa stwarza przesłankę
nietolerancji i dyskryminacji osób będących katolikami. Konkordat powoduje różnicowanie
sytuacji prawnej Kościołów i związków wyznaniowych, podczas gdy konwencje i deklaracje zmierzają do zapewnienia rzeczywistej równości między wspólnotami
religijnymi (Prawa człowieka. Międzynarodowe
zobowiązania Polski [Wybór dokumentów], pod. red. A. D. Rotfelda,
Warszawa 1989, s. 215 i n.).
Konkordat trudno jest pogodzić z duchem ekumenizmu. Przenosi bowiem
zainteresowanie Kościoła katolickiego z poszukiwania gwarancji wspólnych dla
interesów wszystkich Kościołów chrześcijańskich na gwarancje partykularne.
Stawia pod znakiem zapytania realizację przepisów dekretu o ekumenizmie,
uchwalonego na Soborze Watykańskim II, i nakazującego przełamywanie wzajemnej
nieufności oraz podejmowanie działań zmierzających do przywrócenia jedności
chrześcijaństwa. Nadaje iluzoryczną wymowę wezwaniom do dialogu i troski o „braci odłączonych" (Sobór Watykański
II. Konstytucje, dekrety, deklaracje, Poznań 1968, s. 311 i n.).
Wypowiedzi Stolicy Apostolskiej na temat konkordatu polskiego, oceniające jego
rozwiązania jako modelowe, wydają się świadczyć o rezygnacji z przyjmowanej
dotąd koncepcji uczestniczenia w wypracowywaniu gwarancji powszechnych dla
wolności religijnej wszystkich Kościołów i związków wyznaniowych. Opcja za
gwarancjami indywidualnymi świadczy o dążeniu Stolicy Apostolskiej do
reaktywowania konkordatów, jako formy pewniejszej i skuteczniejszej w zabezpieczeniu interesów Kościoła.
2. Tryb przygotowania konkordatu.
Podpisanie konkordatu nastąpiło w okresie prac nad nową konstytucją RP. Musi
to wywołać pytanie, czy konkordat powinien wyprzedzać uchwalenie ustawy
zasadniczej czy też być aktem „wykonawczym" do jej wyznaniowych przepisów.
Dla prawników, uznających hierarchię aktów prawnych, odpowiedź jest
oczywista. Z podpisaniem konkordatu należało się powstrzymać do uchwalenia
nowej konstytucji.
Za takim trybem postępowania przemawia wiele względów. Konkordat stawia
Zgromadzenie Narodowe, czyli Konstytuantę, przed faktami dokonanymi i ogranicza
jej suwerenne prawa do określenia modelu stosunków między państwem a Kościołami i związkami wyznaniowymi. Narzuca posłom i senatorom katolickim określone
opcje rozwiązań instytucjonalnoprawnych. Jest co najmniej brakiem taktu ze
strony rządu, przesądzanie rozstrzygnięć przyszłej konstytucji przed jej
uchwaleniem. Naraża to też Stolicę Apostolską na zarzut ingerencji w wewnętrzne
dyskusje nad kształtem przyszłych rozwiązań konstytucyjnych i ograniczania
prawodawczej suwerenności państwa polskiego. Argument przedstawicieli partii
politycznych, wspierających rząd H. Suchockiej, iż nie wiadomo kiedy zostanie
uchwalona przyszła konstytucja, jest mało poważny, ponieważ koalicja rządowa
ponosiła większą odpowiedzialność za opóźnienie prac konstytucyjnych niż
partie opozycyjne.
Rząd podpisujący konkordat nie miał zaufania Sejmu. Jego istnienie opierało
się tylko na poparciu Prezydenta. Miał więc charakter rządu czasowo pełniącego
swe funkcje, czyli organu bardziej administrującego i załatwiającego pilne
oraz konieczne sprawy państwowe niż decydującego o sprawach mających
wieloletnie skutki oddziaływania. Konkordat taką pilną i konieczną sprawą
państwową nie był. Z jego podpisaniem można było zaczekać aż do powołania
rządu, cieszącego się zaufaniem nie tylko Prezydenta, ale i Sejmu. Rząd H.
Suchockiej nie miał wystarczającej legitymizacji demokratycznej, aby podpisać
konkordat. Wyniki wyborów parlamentarnych z 19 IX 1993 potwierdziły to
dobitnie.
Zaniepokojenie opinii
publicznej wywoływał fakt utrzymania w tajemnicy pertraktacji w sprawie
konkordatu i niezrozumiały pośpiech w finalizowaniu rozmów. Nie są ścisłe
opinie, że prace nad konkordatem trwały kilkanaście lat. Prawda, że już w trakcie przygotowywania pierwszej wersji ustawy o stosunku państwa do Kościoła
katolickiego poruszana była sprawa ewentualnej konwencji ze Stolicą Apostolską,
co znalazło swój wyraz w tekście ustawy, przewidującej regulację niektórych
spraw w drodze umowy międzynarodowej. Projekt takiej konwencji został nawet
przygotowany w 1988 r. przez komisję wspólną, powołaną przez rząd PRL i episkopat, nie uzyskał on jednak aprobaty Stolicy Apostolskiej. Wola polityczna
obu stron do podjęcia pertraktacji ujawniła się dopiero wiosną 1993 r. Prace
nad konkordatem rozpoczęły się 3 IV 1993 i trwały niecałe cztery miesiące.
Pertraktacje nad konkordatem utrzymywane były w tajemnicy przed opinią
publiczną. Nie przedostały się do środków masowego przekazu informacje o przedkładanych przez Stolicę Apostolską projektach, o propozycjach rządu
polskiego, o kwestiach spornych i rozbieżnościach. Czy osłonięcie przygotowań
konkordatowych taką tajemnicą miało merytoryczne uzasadnienie w państwie
demokratycznym, w którym katolicy stanowią przygniatającą większość społeczeństwa?
Sądzę, że trudno będzie znaleźć przekonywujące argumenty, które
uzasadniałyby takie postępowanie obydwu stron. Trudno natomiast nie podzielać
opinii tych wszystkich, którzy widzą tu lekceważenie społeczeństwa i to zarówno
jego części katolickiej, jak i pozostałej. Społeczeństwo było traktowane
nie jako podmiot, lecz przedmiot władzy. Nie było żadnych przeciwwskazań, by
wraz z pertraktacjami toczyła się dyskusja publiczna. Lepsze są bowiem spory i polemiki przed niż po podpisaniu konkordatu, zwłaszcza że nie może on być
ratyfikowany z poprawkami. We Włoszech upłynęło kilkanaście lat od rozpoczęcia
prac nad rewizją konkordatu do jego podpisania. W tym okresie opracowano 6
kolejnych projektów, odbyło się wiele dyskusji parlamentarnych i naukowych, a całe społeczeństwo mogło swobodnie uczestniczyć względnie śledzić te
dyskusje (Por. M. Pietrzak, Konkordat włoski z 18 lutego 1984 r., „Studia Prawnicze" 1986, nr 1-2, s. 366 i n.).
Niepokój opinii publicznej, opowiadającej się za świeckim, neutralnym
charakterem państwa, wywoływał skład delegacji Rządu RP i Stolicy
Apostolskiej. Stronie rządowej przewodniczył K. Skubiszewski — minister Spraw
Zagranicznych, a towarzyszyli mu: J. M. Rokita — szef Urzędu Rady Ministrów,
Z. Flisowski — minister Edukacji Narodowej, J. Skórzewska — podsekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, M. Pernal — dyrektor Biura do Spraw Wyznań,
J. Stańczyk — dyrektor departamentu prawno-traktatowego w MSZ. Stolicę
Apostolską reprezentowali: abp J. Kowalczyk — Nuncjusz Apostolski w Polsce,
jako przewodniczący oraz abp B. Dąbrowski (zastępowany przez ks. prof. W. Góralskiego),
abp J. Stroba, bp A. Orszulik, bp T. Pieronek, ks. prof. T. Pawluk. Skład
delegacji rządowej odzwierciedlał tylko jedną opcję polityki wyznaniowej.
Zabrakło w niej ekspertów z dziedziny prawa wyznaniowego i konkordatowego. W składzie delegacji kościelnej symptomatyczny był brak przedstawicieli Kurii
Rzymskiej. Przygotowanie konkordatu stało się w tej sposób wewnętrzną sprawą
katolików polskich. Z utrzymywaniem pertraktacji w tajemnicy związane było niebywałe tempo prac.
Musiało się to odbić na postanowieniach konkordatu. Zabrakło czasu na
przedyskutowanie w spokoju tekstu z ekspertami, reprezentującymi różne opcje
prawne i polityczne. Nie zasięgnięto opinii partii opozycyjnych, choć
prognozy wskazywały już na nadchodzące zwycięstwo partii lewicowych. Nie
rozważono konsekwencji przyjętych rozwiązań dla sytuacji prawnej innych Kościołów i związków wyznaniowych. Nie określono precyzyjnie relacji między prawem państwowym i kanonicznym. Nie zdążono rozstrzygnąć ważnych spraw finansowych.
Pozostawiono wiele niejasnych i niefortunnych sformułowań. Sprawdziło się
stare przysłowie, że pośpiech jest złym doradcą.
Można przypuszczać, że trzymanie w tajemnicy toczących się rokowań, tempo
finalizowania prac i podpisanie konkordatu — to wszystko wynikało z obaw
Stolicy Apostolskiej i rządu H. Suchockiej przed wynikami wyborów
parlamentarnych. Przypuszczano, że skład polityczny wybranego Sejmu ulegnie
zmianie i większość mandatów zdobędą dotychczasowe partie opozycyjne, zwłaszcza
lewicowe, przeciwne aktywnej roli Kościoła katolickiego w życiu politycznym i nadawaniu państwu wyznaniowego charakteru. Sytuacja rządu, któremu parlament
odmówił zaufania, powinna była nakazywać wstrzymanie się z podpisaniem
konkordatu. Postąpiono jednak inaczej. Podpisując konkordat, postawiono przyszłą
większość sejmową przed faktem dokonanym, pozostawiając jej w spadku
politycznym bardzo trudne zadanie. Odmowa ratyfikowania konkordatu podpisanego
przez rząd, którego polityka, także wyznaniowa, nie znalazła aprobaty społeczeństwa,
grozi skandalem, nie tyle międzynarodowym, co historycznym. Ratyfikacja w obecnej formie grozi z kolei utratą zaufania tych sił politycznych, które w wyborach opowiedziały się za rozdziałem Kościoła i państwa oraz przeciw
tendencjom nadawania państwu charakteru wyznaniowego, grozi także
perturbacjami związanymi z realizacją nie dopracowanych przepisów. Pozostaje
trzecie rozwiązanie. Zgodnie z zasadą wymagającą akceptacji przez nowy rząd
projektów ustaw poprzedniego gabinetu, ten nowy rząd może zaproponować
renegocjację konkordatu i przedłożyć nowy tekst do ratyfikacji Sejmowi i być
może już po uchwaleniu nowej konstytucji.
3. Konkordat a obowiązująca Konstytucja i ustawodawstwo. Konkordat poprzedzony
obszerną, może nawet zbyt obszerną, preambułą, wyjaśniającą okoliczności i uwarunkowania jego zawarcia, zawiera 29 artykułów o zróżnicowanej treści i ważności. Podstawowym dla wzajemnych relacji między państwem i Kościołem
katolickim jest art. 1, wyrażający zasadę rozdziału. Większość artykułów
konkordatu powtarza w zmodyfikowanej formie przepisy ustawy o stosunku państwa
do Kościoła katolickiego z 17 V 1989 i o systemie oświaty z 7 IX 1991. Nowe
rozwiązania przewidują artykuły dotyczące skutków cywilnych małżeństwa
kanonicznego, tworzenia wydziałów teologii na uniwersytetach państwowych oraz
finansowania wyższych uczelni katolickich. Nie rozstrzyga konkordat zasad
opodatkowania duchownych i kościelnych osób prawnych. Nie reguluje też
kwestii związanych z rewizją względnie wypowiedzeniem konkordatu oraz nie
określa konsekwencji przepisów konkordatu dla obowiązującego ustawodawstwa.
Pierwsza kwestia o charakterze zasadniczym, jaka staje przed interpretatorami
konkordatu dotyczy relacji między przepisami obowiązującej konstytucji a przepisami konkordatu. Skoro bowiem nie zaczekano z podpisaniem konkordatu do
uchwalenia nowej konstytucji, to za kryterium oceny muszą być przyjmowane
przepisy dotychczasowe. Preambuła konkordatu wskazuje zresztą, że
Rzeczpospolita Polska kieruje się przy zawieraniu konkordatu zasadami obowiązującej
konstytucji i ustawami. Nie określono jednak, o jakie zasady konstytucyjne i ustawy chodzi. Strona kościelna nie była tak wstrzemięźliwa i wskazała, że
kierowała się dokumentami Soboru Watykańskiego II dotyczącymi wolności
sumienia i wyznania oraz stosunków między państwem i Kościołem, a także
przepisami prawa kanonicznego. Nie ulega wątpliwości, że tymi zasadami
konstytucyjnymi są postanowienia określające wolność sumienia i wyznania,
swobodę wykonywania funkcji religijnych przez Kościoły i związki wyznaniowe, a gdy chodzi o stosunek państwa do Kościołów i związków wyznaniowych -
zasada rozdziału Kościoła i państwa oraz zasada równouprawnienia wyznań.
Zasady te obowiązują w wersji szczegółowej, nadanej im przez obowiązujące
ustawy, głównie przez ustawę o gwarancjach wolności sumienia i wyznania z 17
V 1989.
Aby odpowiedzieć na pytanie, czy konkordat uwzględnia wskazane wyżej zasady
konstytucyjne i przepisy obowiązujących ustaw, należy przywołać te normy
Konstytucji i ustaw, które mogą być naruszone przez konkordat. W zakresie
wolności sumienia i wyznania będzie to przede wszystkim art. 2 ust. 5 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, zabraniający organom i instytucjom
państwowym żądania od obywateli informacji o ich przekonaniach w sprawach
religijnych i umieszczania ich w dokumentach i rejestrach publicznych oraz art.
1 ust. 3 zapewniający równouprawnienie wszystkich obywateli bez względu na
wyznanie. W zakresie stosunków państwa do Kościołów i związków
wyznaniowych będą to przepisy konstytucyjne dotyczące rozdziału,
skonkretyzowane przez przepisy art. 10 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, uznające świecki, neutralny charakter państwa i jego instytucji. Z faktu uznawania świeckiego charakteru państwa wynikają różne konsekwencje.
Najważniejszą z nich jest neutralność państwa w sprawach religii i przekonań.
Nakłada ona na władze państwowe obowiązek uwzględniania, w wydawanych przez
jego organy ustawach czy zawieranych umowach międzynarodowych, nakazów z tej
zasady wynikających. Nakazy te tworzą współcześnie wcale pokaźny katalog.
Wskazać tu można na odrzucenie wszelkiej religii i filozofii państwa. Zakaz
preferowania jakiejkolwiek opcji religijnej czy filozoficznej, zagwarantowanie
swobody wymiany poglądów na tematy religijne i światopoglądowe, przyznanie
praw wszystkim Kościołom i związkom wyznaniowym oraz ich wyznawcom. Neutralność
jest uważana za podstawową przesłankę wykonywania przez państwo funkcji
gwarancyjnych wobec indywidualnej i kolektywnej wolności wyznania.
Konsekwencją świeckiego, neutralnego charakteru państwa jest świeckość
prawa. Prawo świeckie nie różnicuje uprawnień obywateli na podstawie
kryterium religijnego. Dotyczy to wszystkich działów prawa. Państwo świeckie
nie nadaje, generalnie rzecz ujmując, mocy obowiązującej przepisom prawa kościelnego w swoim porządku prawnym. W państwie świeckim nie istnieją więzy
organizacyjne łączące instytucje państwowe z kościelnymi. Funkcje państwowe
nie są wykonywane przez Kościoły, a funkcje religijne przez instytucje państwowe.
Ustawa o gwarancjach wolności sumienia i wyznania zapewnia (art. 9 ust. 2 pkt
3) równouprawnienie wszystkich Kościołów i związków wyznaniowych, bez względu
na formę uregulowania ich sytuacji prawnej. Nakłada to na państwo świeckie
obowiązek wyposażenia ich w jednakowe uprawnienia i obciążania takimi samymi
obowiązkami oraz otaczania ich działalności jednakową ochroną prawną. W jakiej zatem relacji pozostają scharakteryzowane przepisy konstytucyjne i ustawowe do przepisów konkordatu? Jego art. 1 potwierdza zasadę rozdziału państwa i Kościoła katolickiego. Do jej określenia użyto sformułowania Soboru
Watykańskiego II, stwierdzającego, że państwo i Kościół katolicki są, każde w swej dziedzinie, niezależne i autonomiczne oraz że zobowiązują się do pełnego
poszanowania tej zasady we wzajemnych stosunkach. Zaakceptowano tym samym,
generalnie rzecz ujmując, konsekwencje jakie z zasady rozdziału wynikają dla
Kościoła katolickiego i państwa, a które są określone przez obowiązujące
ustawodawstwo. Konkordat nie może bowiem zmienić przepisów obowiązującej
konstytucji i ustaw konkretyzujących jej postanowienia.
Tymczasem szczegółowe przepisy konkordatu nie zawsze pozostają w zgodzie z obowiązującą konstytucją i ustawami, a nawet z art. 1 samego konkordatu,
zapewniającym obydwu podmiotom niezależność i autonomię. Spróbujmy
bardziej szczegółowo spojrzeć na te relacje na przykładzie: 1) autonomii i niezależności państwa i Kościoła katolickiego; 2) wprowadzenia kryterium
wyznaniowego do systemu prawa świeckiego; 3) nałożenia na państwo obowiązku
organizowania nauki religii w szkołach publicznych; 4) uznania skutków
cywilnych małżeństw kanonicznych; 5) finansowania przez państwo kształcenia
duchownych i kwestii podatkowych; 6) stosunków między prawem państwowym i prawem kanonicznym. Pozostałe kwestie nie budzące istotnych zastrzeżeń i uwag krytycznych pozostawiam poza osnową moich rozważań.
Ad 1) Konkordat przyjmuje jako generalną dyrektywę w układaniu stosunków między państwem Polski i Kościołem katolickim zasadę
wzajemnej niezależności i autonomii zarówno organizacyjnej, jak i funkcjonalnej. Zakres przedmiotowy tej niezależności i autonomii obydwu
podmiotów obejmuje własne sfery działania. Nie jest to bynajmniej określenie
precyzyjne, wykluczające możliwość rozbieżnych interpretacji. Należy przyjąć
jako ogólną zasadę interpretacyjną, że niezależność i autonomia Kościoła
katolickiego obejmuje sprawy religijne i kultowe zaś niezależność i autonomia państwa — sprawy nie będące religijnymi i kultowymi. Ten podział,
aczkolwiek logiczny, nastręcza zwykle trudności w sprawach, które obydwa
podmioty uważają za własny zakres działania, tzw. res
mixtae (głównie sprawy oświaty i małżeństwa). Dlatego niezbędna jest
ich dokładna i precyzyjna regulacja, wykluczająca rozbieżne interpretacje,
Pamiętać przy tym należy, że ta regulacja musi zostać powtórzona w stosunku do innych Kościołów i związków wyznaniowych.
Wzajemna niezależność i autonomia nie może mieć charakteru bezwzględnego, z tego głównie względu, że Kościół katolicki i państwo działają na tym
samym terytorium, a celem tego działania są ci sami ludzie. Jednak tam gdzie
to jest możliwe i praktycznie pożądane, w celu zapobiegania możliwym
konfliktom, ta niezależność powinna być jak największa, a jej ograniczenia — względnie ingerencja jednego podmiotu w działalność drugiego — muszą mieć
charakter wyjątkowy i przekonywujące uzasadnienie merytoryczne. Rozpatrując z tego punktu widzenia postanowienia konkordatu, możemy stwierdzić, że
przyznaje on Kościołowi katolickiemu większy zakres niezależności od państwa
niż państwu od Kościoła katolickiego. Świadczą o tym: przyznanie osobowości
prawnej prawa cywilnego wszystkim osobom prawnym, tworzonym na podstawie prawa
kanonicznego bez ograniczenia ich do osób prawnych mających realizować cele
religijne i kultowe, zrezygnowanie przez państwo ze sporządzania aktu zawarcia
małżeństwa cywilnego, zupełny brak nadzoru państwa nad programami i realizacją nauczania religii w szkołach państwowych, ograniczenie autonomii
uniwersytetów państwowych przy tworzeniu wydziałów teologii, brak
jakichkolwiek kryteriów w zakresie opodatkowania osób duchownych i kościelnych
osób prawnych, szeroki zakres dotowania działalności religijnej przez państwo
oraz brak kontroli nad wydatkowaniem subwencji państwowych. Z kolei zakres ingerencji państwa w działalność organizacyjną Kościoła
katolickiego nie zawsze ma przekonywające uzasadnienie. Ma ona racjonalne przesłanki,
gdy chodzi o podległość jurysdykcyjną katolików polskich biskupom obcym,
mającym siedzibę poza granicami państwa. Trudno jest natomiast znaleźć
przekonywające argumenty przemawiające za zakazem udziału biskupów polskich w konferencji episkopatu w innym państwie czy udziału biskupów nie będących
obywatelami polskimi w konferencji episkopatu Polski, a także za wymaganiem
obywatelstwa polskiego od kandydatów na stanowiska biskupów w Polsce. Są to
sprawy wewnętrzne Kościoła. Biskupi nie pełnią funkcji publicznych w państwie
świeckim. Zbędne też wydaje się zobowiązanie Stolicy Apostolskiej do
informowania rządu polskiego o zamierzonej nominacji biskupa diecezjalnego,
skoro władze państwowe nie mogą zgłaszać zastrzeżeń.
Ad 2) Konkordat wprowadza do polskiego systemu
prawnego różnicowanie uprawnień obywateli według kryterium wyznaniowego.
Pozostaje to w sprzeczności zarówno ze świeckim, neutralnym wobec religii
charakterem państwa i jego prawa, jak i z tendencją — mocno akcentowaną przez
konwencje i pakty praw człowieka — do pełnego równouprawnienia wszystkich
jednostek bez względu na ich stosunek do religii. Kryteria wyznaniowe w systemie prawnym państwa prowadzą zwykle do naruszania zasady równouprawnienia
obywateli. Ich konsekwencje w zakresie prawa małżeńskiego są w tej chwili
trudne do przewidzenia. Ujemne doświadczenia II Rzeczpospolitej w tym zakresie,
przy nieco innych rozwiązaniach prawnych, powinny być sygnałem ostrzegawczym.
Wiadomo natomiast już obecnie, jakie są skutki wprowadzenia kryterium
wyznaniowego do prawodawstwa szkolnego przez ustawę o systemie oświaty z 1991
r. Jej postanowienia powtarza konkordat. Nauczanie religii w szkołach
publicznych spowodowało już obecnie naruszenie zasady równouprawnienia uczniów.
Aby zasada równouprawnienia mogła być zrealizowana, każde dziecko, nawet
jedno w klasie, powinno mieć zapewnione prawo do pobierania nauki religii w szkole. Ze względów praktycznych jest to niemożliwe. W konsekwencji władze
szkolne uznano za formalnie uprawnione do określenia, według swobodnego
uznania, jaka liczba dzieci może, a jaka nie może, pobierać naukę religii w szkole. Norma MEN przyjęła kryterium 7 dzieci, które w praktyce wypełniają
tylko katolicy (niekiedy prawosławni). Pozostałe dzieci muszą uczęszczać na
naukę religii poza szkołą, czyli nadal w punktach katechetycznych. Nie mogą
one uzyskać na świadectwie szkolnym oceny z religii, ponieważ Trybunał
Konstytucyjny (orzeczeniem z 20 IV 1993) uznał, że tylko to, co jest nauczane w szkole, może znaleźć wyraz w dokumentach wydawanych przez szkołę. Dzieci
takie otrzymują na świadectwie szkolnym kreskę, co sugeruje nieuczęszczanie
na lekcje religii w ogóle. Jest to niewątpliwie przejaw dyskryminacji i to
dokonany „w majestacie prawa" przez Trybunał Konstytucyjny.
Kryteria wyznaniowe do ustawodawstwa szkolnego prowadzą również do naruszania
wolności sumienia i wyznania rodziców względnie dzieci niewierzących. Świadczy o tym wprowadzenie dla dzieci nie uczęszczających na lekcje religii przedmiotu
zastępczego. Gdy nauka religii odbywała się poza szkołą, nikomu nie
przychodziła myśl, aby dla dzieci nie uczęszczających na naukę religii
organizować nauczanie zastępcze. Z chwilą jej wprowadzenia do szkoły MEN i TK przyznały sobie prawo do określenia, czego zamiast religii mają się uczyć
dzieci rodziców niewierzących.
Ad 3) Konkordat nakłada na państwo świeckie obowiązek
organizowania w publicznych szkołach podstawowych, ponadpodstawowych i przedszkolach, prowadzonych przez administrację rządową i samorządową,
nauki religii, zgodnie z wolą zainteresowanych rodziców. Nauka religii ma być
organizowana w ramach planu zajęć szkolnych i przedszkolnych. Program
nauczania religii oraz podręczniki opracowuje władza kościelna i podaje je do
wiadomości szkolnej władzy państwowej. Nauczyciele religii muszą mieć upoważnienie
biskupa diecezjalnego (missio canonica).
Cofnięcie tego upoważnienia oznacza utratę prawa do nauczania religii. W sprawach treści nauczania i wychowania religijnego nauczyciele religii podlegają
przepisom i zarządzeniom kościelnym, a w innych sprawach przepisom państwowym.
Nałożenie na państwo obowiązku organizowania nauki religii w szkołach
publicznych uzasadnia postawienie pytania o jego zgodność z konstytucyjną
zasadą rozdziału Kościoła i państwa i wynikającym z niej świeckim,
neutralnym wobec religii charakterze państwa. Według postanowień ustawy z 1989 r. nauczanie religii uważane było za wewnętrzną sprawę Kościołów i związków wyznaniowych i odbywało się poza szkołą, w punktach
katechetycznych. Władze państwowe nie interesowały się formą i treścią
nauczania religii, kwalifikacjami nauczycieli i ich wynagrodzeniem. Ustawy z 1989 r. uznały po latach oporu zasadę bronioną przez Kościół katolicki, że
nauczanie religii jest funkcją religijną, a nie oświatową i państwo świeckie
nie powinno się tymi sprawami interesować.
Konkordat przyjmuje sformułowania ustawy o systemie oświaty z 7 IX 1991 i przewiduje organizowanie nauki religii przez państwo. Dodaje, iż to nauczanie
ma się odbywać w ramach planu zajęć szkolnych i przedszkolnych. Akcentuje wyłączną
wolę rodziców do decydowania o pobieraniu nauki religii przez ich dzieci w szkołach ponadpodstawowych, odbierając dzieciom prawo do samodzielnego
decydowania w tych sprawach. Chyba przez przeoczenie nie przyznaje tego prawa
uczniom pełnoletnim.
Można bronić poglądu, że wprowadzenie przez konkordat nauczania religii do
szkół publicznych da się pogodzić ze świeckim charakterem państwa i szkoły.
Zależy to od interpretacji słowa „organizuje" — w ramach planu zajęć
szkolnych. Gdy następuje to przy poszanowaniu prawa do milczenia (tajemnicy
wyznania), świeckiego i neutralnego charakteru szkoły, wolności sumienia i wyznania rodziców dzieci niewierzących, unikaniu dyskryminacji dzieci rodziców
należących do mniejszości wyznaniowych, pogląd taki można uzasadniać.
Konkordat przez swą ogólnikowość nie daje jednak wystarczających wskazówek
ani gwarancji, iż jego interpretacja pójdzie w tym kierunku. Biorąc pod uwagę
interpretację nadaną słowu „organizuje" przez rozporządzenie MEN z 14 IV
1992 i orzeczenie TK z 20 IV 1993, należy przypuszczać — co chyba zakładali
twórcy konkordatu — że interpretacja tego określenia użyta w konkordacie nie
ulegnie zmianie, a państwo formalnie nadal świeckie i neutralne w sprawach
religii w rzeczywistości nabierze cech państwa wyznaniowego. Świadczy o tym
żądanie od rodziców składania deklaracji w sprawie pobierania nauki religii
przez ich dzieci, prowadzenie dokumentacji nauczania religii przez szkołę,
umieszczanie stopni z religii na świadectwie szkolnym, opłacanie nauczycieli
religii przez państwo, ich udział w radach pedagogicznych, odmawianie modlitwy
na rozpoczęcie zajęć szkolnych i wieszanie krzyży w salach lekcyjnych,
naruszanie wolności sumienia i wyznania rodziców, dzieci niewierzących przez
wprowadzanie przedmiotów zastępujących religię, dyskryminacja prawna dzieci
pobierających religię poza szkołą.
Ad 4) Konsekwencją rozdziału Kościoła i państwa
powinna być niezależność prawa stanowionego przez obydwa podmioty. Ten stan
rzeczy aprobowało istniejące dotąd w Polsce państwo świeckie. W dziedzinie
prawa małżeńskiego skuteczność przepisów prawa kanonicznego ograniczała
się do sfery kościelnej, a prawa świeckiego — do sfery państwowego porządku
prawnego. To rozwiązanie zapewniało zarówno państwu, jak i Kościołowi
katolickiemu pełną swobodę w wyborze rozwiązań prawnych i co najważniejsze,
zapobiegało konfliktom, nieuniknionym przy mieszanym wyznaniowo-świeckim
systemie prawa małżeńskiego. Istotny wpływ na przyjęcie niezależnych od
siebie ślubów kościelnych i cywilnych miało ujemne doświadczenie, związane z realizacją w okresie II Rzeczypospolitej (na części terytorium)
wyznaniowego prawa małżeńskiego. Różnicowało ono uprawnienie obywateli w zakresie prawa małżeńskiego, zależnie od wyznania. W konsekwencji jego obowiązywania
jeden obywatel mógł się legalnie rozwieść, a drugi był tej możliwości
pozbawiony. W praktyce dotyczyło to małżonków wyznających różne religie.
Zjawiskiem często spotykanym była zmiana religii w celu uzyskania rozwodu i zawarcia ponownego małżeństwa. Projekt prawa małżeńskiego przygotowany
przez Komisję Kodyfikacyjną w 1929 r. nie stał się obowiązującym prawem, głównie
na skutek sprzeciwu Kościoła katolickiego, który odrzucał możliwość
akceptacji ślubów cywilnych (nawet w formie alternatywnej, jaką przewiduje
obecny konkordat) oraz rozwodów. Szkodliwe doświadczenia odległej i pozytywne
doświadczenia bliskiej przeszłości, nakazują zastanowić się głęboko nad
zmianą obecnie obowiązującego prawa małżeńskiego. Wydaje się ono być
najkorzystniejsze dla obywateli, ze względu na niezależność obydwu form małżeństwa.
Realizuje też chyba najlepiej wypowiedziane przez Chrystusa słowa: „oddajcie
co cesarskie Cesarzowi a co boskie Bogu", a także nakaz art. 1 konkordatu,
zapewniający państwu i Kościołowi katolickiemu niezależność we własnym
zakresie działania.
Rozwiązanie przyjęte w art. 10 konkordatu narusza zasadę niezależności państwowego
porządku prawnego. Uznaje bowiem zawarcie małżeństwa kanonicznego za
skuteczne w świeckim prawie małżeńskim. Oświadczenie woli złożone przed
duchownym katolickim wywołuje konsekwencje zarówno w kościelnym, jak i państwowym
porządku prawnym. Wprowadzenie takiej formy małżeństwa — nie znanej
ustawodawstwu polskiemu — wymaga zwykle bardzo precyzyjnego określenia warunków i przesłanek oraz procedury związanej z jego zawieraniem. Niestety nie można
tego powiedzieć o sformułowaniach konkordatu. Żałować należy, że twórcy
konkordatu nie skorzystali z przepisów projektu polskiego prawa małżeńskiego z 1929 r., względnie z przepisów konkordatu włoskiego z 1984 r.
Podstawowymi przesłankami pozwalającymi na uznanie zawarcia małżeństwa
kanonicznego za równoznaczne z zawarciem małżeństwa cywilnego są: 1. brak
przeszkód przewidzianych przez prawo cywilne, 2. oświadczenie woli nupturientów
dotyczące zawarcia ślubu cywilnego, 3. sporządzenia aktu zawarcia małżeństwa
cywilnego.
Skoro małżeństwo kanoniczne ma wywoływać skutki cywilne, jego zawarcie nie
może odbywać się z naruszeniem prawa cywilnego. Najistotniejsze są tu określone
przez prawo cywilne przeszkody do jego zawarcia. Konkordat uzależnia skuteczność
małżeństwa od braku takich przeszkód. Nie wskazuje jednak, kto stwierdza
istnienie tego warunku, w jaki sposób i kiedy. Jest to wyraźne przeoczenie, które
może powodować ujemne konsekwencje dla nupturientów. Nie wiadomo też, kto
odpowiada za naruszenie tego warunku: duchowny udzielający ślubu, proboszcz
miejsca udzielenia ślubu czy urzędnik stanu cywilnego, dokonujący wpisu do
akt stanu cywilnego. Projekt z 1929 r. przewidywał, że ślub kościelny, który
wywoływał skutki cywilne, mógł zostać zawarty po uprzednim złożeniu
duchownemu przez każdego z nupturientów, oryginału zaświadczenia o braku
przeszkód do zawarcia małżeństwa cywilnego, wydanego przez właściwego urzędnika
stanu cywilnego. W świetle postanowień konkordatu małżeństwo kanoniczne wywołuje skutki
cywilne, jeżeli małżonkowie złożą zgodne oświadczenie woli przy
zawieraniu małżeństwa kanonicznego o wywarciu takich skutków. Nie wiadomo
jednak, kto potwierdza złożenie tego oświadczenia i w jakiej to następuje
formie. W projekcie z 1929 r. duchowny zobowiązany był
sporządzić protokół zawarcia ślubu cywilnego, stosownie do przepisów
ustawy o aktach stanu cywilnego, i przekazać go urzędnikowi stanu cywilnego,
który na tej podstawie sporządzał akt zawarcia małżeństwa, będący wyłącznym
dowodem zawarcia małżeństwa cywilnego. Według konkordatu włoskiego akt
zawarcia małżeństwa cywilnego sporządza proboszcz i przekazuje go urzędnikowi
stanu cywilnego. W konkordacie polskim duchowny nie sporządza żadnego
dokumentu potwierdzającego wolę stron dotyczącą zawarcia ślubu cywilnego.
Art. 10 konkordatu przewiduje jedynie, że urząd stanu cywilnego dokonuje wpisu
zawarcia małżeństwa do akt stanu cywilnego na wniosek. Nie wiadomo jednak,
kto ma być autorem wniosku, duchowny czy małżonkowie, oraz jaka ma być jego
treść. Można jedynie domniemywać, że wniosek powinien zawierać informacje
pozwalające dokonać takiego wpisu. Konkordat polski, w przeciwieństwie do włoskiego,
nie przewiduje w ogóle sporządzania aktu zawarcia małżeństwa cywilnego. W konsekwencji nie wiadomo co ma być dowodem zawarcia małżeństwa cywilnego. W konkordacie polskim informowanie nupturientów o przepisach prawa polskiego,
dotyczących skutków zawarcia małżeństwa, udzielane jest nie w trakcie
zawierania małżeństwa kanonicznego — jak to przewiduje konkordat włoski — a w czasie przygotowań do zawarcia małżeństwa kanonicznego. Niemożliwe jest
tym samym sprawdzenie, czy nupturienci znają przepisy cywilnego prawa małżeńskiego.
Generalnie przepisy konkordatu dotyczące zawarcia małżeństwa cywilnego
cechuje niejasność i nieprecyzyjność sformułowań, luki i niedopowiedzenia,
które mogą powodować rozbieżności interpretacyjne oraz konflikty między
duchownym, małżonkami i urzędnikiem stanu cywilnego. Ich ciężar gatunkowy
wzrośnie, gdy przepisy te rozciągnięte zostaną na inne Kościoły i związki
wyznaniowe. Ze sformułowań art. 10 konkordatu przebija niezrozumiała niechęć, a nawet lekceważenie przepisów prawa polskiego dotyczących małżeństwa.
Trudno jest znaleźć usprawiedliwienie dla reprezentantów rządu RP, iż nie
dopilnowali, by konkordat przewidział sporządzanie dokumentu potwierdzającego
zawarcie małżeństwa cywilnego.
Ad 5) Konkordat przewiduje dotowanie przez państwo
Papieskiej Akademii Teologicznej w Krakowie i Katolickiego Uniwersytetu w Lublinie oraz możliwość udzielania pomocy finansowej odrębnym wydziałom.
Chodzi tu o papieskie wydziały teologiczne w Krakowie, Poznaniu, Wrocławiu,
Warszawie oraz Wydział Filozoficzny Towarzystwa Jezusowego w Krakowie. Należy
też przypuszczać, że wydziały teologiczne, tworzone na uniwersytetach państwowych,
będą również finansowane przez państwo.
Finansowanie przez państwo świeckie kształcenia duchownych było i pozostaje
nadal przedmiotem kontrowersji. W zakazie subwencjonowania działalności
religijnej i w likwidacji tzw. budżetu wyznań widziano podstawową cechę państwa
świeckiego. Współtwórca wyznaniowych postanowień konstytucji amerykańskiej
T. Jefferson uzasadniał ten zakaz niedopuszczalnością zmuszania obywateli do
ponoszenia kosztów utrzymania religii, której zasad nie podzielają. Współcześnie
motywuje się go naruszaniem wolności sumienia i wyznania podatników niewierzących.
Spory wokół finansowania celów religijnych przez państwo świeckie zawsze
wywoływały dyskusje i polemiki. Ich znaczenie społeczne rośnie, gdy możliwości
budżetowe państwa są ograniczone.
Sprawa opodatkowania duchownych i kościelnych osób prawnych odesłana została w konkordacie do specjalnej komisji parytetowej, która przyjmując za punkt wyjścia
obowiązujące ustawodawstwo polskie i przepisy kościelne, dokona koniecznych
zmian. Kierunek tych zmian ma być korzystny dla Kościoła, bowiem konkordat
przewiduje, iż powinny one uwzględniać potrzeby Kościoła, spowodowane jego
misją i dotychczasową praktyką życia kościelnego. Konkordat nie wskazuje na
żadne zasady określające system opodatkowania duchownych i kościelnych osób
prawnych, co należy uznać za istotny jego brak. Przecież konkordat nie tylko
mógł, ale i powinien uznać, iż duchowni podlegają opodatkowaniu na równi z innymi osobami fizycznymi, a kościelne osoby prawne w zakresie działalności
religijnej podlegają opodatkowaniu na równi z opodatkowaniem działalności
charytatywnej czy oświatowej. Natomiast działalność pozareligijna podlegać
powinna opodatkowaniu, jak analogiczna działalność świeckich osób prawnych
lub osób fizycznych. Wówczas ustawodawca polski miałby jasno określone
kryteria dla szczegółowych rozwiązań podatkowych.
Ad 6) Zawarcie konkordatu powoduje z reguły
konieczność określenia relacji między prawem państwowym i prawem
kanonicznym. Dotyczy to szczególnie państwa świeckiego, w którym obowiązuje
zasada wzajemnej niezależności i nieskuteczności. Prawo kanoniczne nie wywołuje
skutków prawnych w państwowym porządku prawnym, a prawo państwowe nie
reguluje spraw religijnych i kultowych Kościoła katolickiego. Konkordat polski
nie zawiera generalnej klauzuli, spotykanej w innych konkordatach, przewidującej
rządzenie się przez Kościół własnym prawem w granicach ogólnie obowiązujących
ustaw. Jej konsekwencją jest przewaga prawa państwowego, gdy dochodzi do
sprzeczności norm oraz obowiązek Kościoła podporządkowania się nakazom i zakazom prawa państwowego, gdy chce prowadzić działalność regulowaną przez
to prawo.
Twórcy konkordatu polskiego przyjęli zasadę szczegółowego wyliczania
sytuacji, w których mają zastosowanie przepisy prawa państwowego. Powoduje to
konieczność wyczerpującego wyliczania wszystkich możliwych sytuacji. Luki w tym zakresie ujawnić może w pełni dopiero praktyka. Ale już pobieżne
zapoznanie się z tekstem konkordatu pozwala na zauważenie pewnych pominięć.
Tak np. do cmentarzy katolickich mają zastosowanie przepisy państwowe dotyczące
zakładania i rozszerzania cmentarzy (art. 24), ale już nie ich zamykania czy
zarządzania nimi. W konsekwencji przepis ustawy o cmentarzach przewidujący
obowiązek pochowania na cmentarzu katolickim osoby innego wyznania czy osoby
bezwyznaniowej stanie się martwą literą.
Konkordat w art. 15 ust. 2 przewiduje, że status prawny wydziałów teologii
katolickiej na uniwersytetach państwowych regulują umowy między Rządem RP a Konferencja Episkopatu Polski. Nie mówi on nic o tym, w jaki sposób taki
wydział jest tworzony. Zgodnie z ustawą o szkolnictwie wyższym wydziały
tworzy uniwersytet samodzielnie, a gdy chodzi o uniwersytety zatrudniające poniżej
60 pracowników z tytułem naukowym — Minister Edukacji Narodowej. Czy te
przepisy będą respektowane przy tworzeniu wydziałów teologii katolickiej? Wiążą
one przecież rząd. W relacjach między prawem kanonicznym i państwowym występują też
zagadnienia osobowości prawnej Kościoła katolickiego i jego jednostek
organizacyjnych — terytorialnych i personalnych. Sformułowania art. 4
konkordatu zawierają wiele niejasności i luk, które w praktyce mogą wywoływać
nieporozumienia i konflikty. Pierwsza wątpliwość dotyczy zasięgu
terytorialnego prawa kanonicznego. Nie wiadomo bowiem, czy Rzeczpospolita Polska
uznaje osobowość prawną Kościoła katolickiego w ogóle czy jedynie w Polsce, a także czy uznaje osobowość prawną instytucji kościelnych znajdujących
się poza granicami Polski, czy tylko mających siedzibę w kraju. Druga wątpliwość
dotyczy braku wyraźnego rozgraniczenia między kościelnymi osobami prawnymi już
istniejącymi i uznanymi przez państwo a osobami mającymi powstać w przyszłości.
Artykuł 4 ust. 2 konkordatu jest niejasny; nie wiadomo, czego dotyczy
powiadamianie organów państwowych: czy informowania o już istniejących
osobach prawnych, czy też o tych, które powstaną w przyszłości. Trzecią wątpliwość
wywołuje sformułowanie art. 4 ust. 3 mówiące, iż inne instytucje kościelne
mogą uzyskać osobowość prawną na podstawie prawa polskiego. Wydaje się, że
brakuje tu wyraźnego podkreślenia, że samodzielność Kościoła katolickiego w zakresie nadawania osobowości prawnej jednostkom kościelnym dotyczy jedynie
instytucji mających cele religijne i kultowe. Wskazuje na to zresztą kanon 114
kodeksu prawa kanonicznego, ale czyni to w formie, która może nastręczać
prawnikom świeckim kłopoty interpretacyjne. Kanon ten mówi bowiem, że przez
cele, dla których tworzone są kościelne osoby prawne, „należy rozumieć
te, które odnoszą się do dzieł pobożności, apostolatu lub miłości, czy
to duchowej czy materialnej".
Czy tych mało precyzyjnych sformułowań można było uniknąć mimo pośpiechu w prowadzeniu pertraktacji? Chyba tak. Istniały bowiem przykłady rozwiązań,
które mogły być przyjęte. Konkordat włoski określał te relacje
jednoznacznie. Jego art. 7 ust. 1 stwierdza: „Potwierdzając zachowanie
osobowości prawnej instytucji kościelnych, obecnie mających taką osobowość,
Republika Włoska, na wniosek władzy kościelnej lub za jej zgodą, w dalszym
ciągu przyznawać będzie osobowość prawną instytucjom kościelnym z siedzibą
we Włoszech, zakładanym lub zatwierdzanym zgodnie z normami prawa
kanonicznego, służącym celom religijnym i kultowym. Analogicznie postępować
będzie, jeżeli chodzi o przyznanie skutków cywilnych wszelkim istotnym
przekształceniom tychże instytucji". A art. 7 ust. 3 stwierdza, że „działalność
różna od działalności religijnej lub kultowej, prowadzona przez instytucje
kościelne, podlegać będzie — przy poszanowaniu struktury i celów takich
instytucji — prawu państwowemu, dotyczącemu takiej działalności oraz zarządzeniom
podatkowym przewidzianym przez to prawo".
Jeśli chodzi o przepisy derogacyjne, to konkordat pomija całkowicie kwestię
relacji między jego postanowieniami a obowiązującymi przepisami ustaw państwowych
normujących te same zagadnienia w sposób odmienny. Artykuł XXV konkordatu
polskiego z 1925 r. przewidywał, że wszystkie ustawy, rozporządzenia lub
dekrety sprzeczne z jego postanowieniami tracą moc obowiązującą z chwilą
jego wejścia w życie. Czy wobec milczenia w tej sprawie konkordatu należy
przyjąć generalną zasadę interpretacyjną, według której umowa międzynarodowa
uchyla sprzeczne z nią przepisy ustaw? Obowiązująca konstytucja nie daje tu
wyraźnych wskazówek. Jeżeli nawet podzielimy ten pogląd, to następstwa tej
zasady należy ograniczyć do przepisów ustawowych normujących status prawny
Kościoła katolickiego, ale nie pozostałych Kościołów i związków
wyznaniowych. Może to dotyczyć ustawy o stosunku państwa do Kościoła
katolickiego, ale nie ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania czy
ustawy o ubezpieczeniu społecznym duchownych. Jedynie przy małżeństwie
kanonicznym konkordat przewiduje dokonanie zmian w prawie polskim, ale objąć
one mogą wyłącznie katolików. Z pozostałymi Kościołami i związkami
wyznaniowymi rząd musi podjąć w tej sprawie pertraktacje. Stąd można
wyprowadzić domniemanie, podzielane prawdopodobnie przez twórców konkordatu,
że wszystkie jego postanowienia są zgodne z ustawodawstwem polskim i dlatego
ogólna klauzula derogacyjna jest zbędna.
Wydaje się jednak, iż konkordat jako specyficzna umowa międzynarodowa, o partykularnym charakterze, powinien wyraźnie określić, jakie postanowienia
obowiązujących ustaw podlegają uchyleniu, a nie pozostawiać tej sprawy wyłącznie
orzecznictwu. Pamiętać tutaj trzeba, że konkordat nie może uchylać przepisów
ustawowych, normujących działalność i sytuację pozostałych Kościołów i związków wyznaniowych oraz sytuację prawną niekatolików.
*
* *
Rozważania nad postanowieniami podpisanego, ale
jeszcze nie ratyfikowanego, konkordatu dotyczą głównie spraw wywołujących wątpliwości,
budzących zastrzeżenia i uwagi krytyczne. Można byłoby je na pewno ograniczyć,
gdyby nad projektem konkordatu toczyła się normalna dyskusja. Pominąłem w swych rozważaniach sprawy, które nie budzą istotnych zastrzeżeń. Nie
wypowiadam się co do samej zasady zawierania konkordatów przez państwa świeckie,
uznające zasadę rozdziału. Uważam, że taka możliwość z teoretycznego
punktu widzenia nie jest wykluczona czy sprzeczna z istotą państwa świeckiego.
Decyduje o tym wola polityczna demokratycznie wyłonionych organów państwa i przedstawicieli Kościoła katolickiego. Wypowiadałem się w tej sprawie już w 1984 r.: „Zasada rozdziału Kościoła i Państwa nie wyklucza możliwości
określenia sytuacji prawnej Kościoła katolickiego w drodze porozumienia ze
Stolicą Apostolską. Rozdział pociąga za sobą określone konsekwencje dla
charakteru i działalności Kościoła, rzutuje również na charakter i działalność
państwa. Te wyprowadzane z zasady rozdziału konsekwencje szczegółowe mogą
być wprowadzane tak drogą ustaw jak i układów międzynarodowych" (M.
Pietrzak, Il problemB della regolamentazione della situazione giuridica della Chiesa
Cattolica nella Polonia Popolare. Raccolta di scritti in onore di Pio Fedele,
Perugia 1984, s. 956). A gdy w 1992 r. pisałem opinię o projekcie konkordatu
dla Ministerstwa Spraw Zagranicznych zawarłem w niej następujący pogląd:
„Rząd RP powinien dążyć do nadania wypracowanym wspólnie rozwiązaniom
takiej treści, aby zapewnić jej poparcie zdecydowanej większości sił
politycznych, reprezentowanych w Sejmie. Uwzględnienie w konwencji rozwiązań
odpowiadających jedynie tym siłom politycznym, które w danym momencie
dysponują przejściową większością w Sejmie, spowoduje w konsekwencji dążenie
sił politycznych nie akceptujących tych rozwiązań, do ich zmiany. Dlatego
należy poszukać takich rozwiązań, które mogłyby zostać aprobowane przez
kwalifikowaną większość sił politycznych kraju, aby zapewnić regulacji
trwały charakter". Pogląd ten podtrzymuję w całej pełni również i dzisiaj. [ 1 ]
Przypisy: [ 1 ] Źródło: "Państwo i Prawo", zeszyt 1/1994, s.
15-28. |