Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r. (I SA 1065/97)

Przewodniczący: sędzia NSA A. Wróblewski. Sędziowie NSA: J. Antosiewicz, H. Myślicka (sprawozdawca).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Kościoła (...) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 maja 1997 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia deklaracji o utworzeniu związku wyznaniowego pod tą nazwą i na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 1995 r. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 30 października 1996 r., a także zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Kościoła dziesięć złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia

W dniu 21 maja 1996 r. Kościół (...) w Sz. złożył w Urzędzie Rady Ministrów — Departamencie Wyznań deklarację w celu uzyskania rejestracji. Do deklaracji załączył statut, informację o podstawach i założeniach doktrynalnych Kościoła oraz listę założycieli, zawierającą 15 nazwisk. Pismem z dnia 17 lipca 1996 r. Kościół (...) w Sz. został powiadomiony przez Departament Wyznań Urzędu Rady Ministrów, że złożona deklaracja nie spełnia warunków określonych w art. 32 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. 1989 r. Nr 29 poz. 155 z późn. zm.) oraz wymaga zmian i uzupełnień w następującym zakresie:

1) informacja powinna zawierać dogmaty i zasady wiary, źródła doktrynalne wyznawanej wiary, formy i obrzędy sprawowanej liturgii, różnice doktrynalne w stosunku do już działających wyznań religijnych. Złożona informacja natomiast zawiera wykład na temat podstaw filozoficznych działalności Kościoła, nauki o bycie, teorii poznania, etyki, które są działami filozofii;

2) należy uzupełnić statut Kościoła przez określenie trybu nabywania i utraty członkostwa w Kościele. W § 12 ust. 3 powinno być oświadczenie woli w sprawach majątkowych. Statut powinien poza tym stwierdzać, że Kościół ma osobowość prawną jako całość, oraz zawierać informację o duchownych kościoła: nazwy, kategorie, zakres kompetencji, sposób powoływania i odwoływania.

Powyższe uzupełnienia miały być razem z poprawionym statutem nadesłane do Departamentu Wyznań w terminie 30 dni.

Wraz z pismem z dnia 23 sierpnia 1996 r. Kościół (...) złożył zmieniony statut oraz uzupełnioną informację o podstawowych założeniach doktrynalnych, ale Minister — Szef Urzędu Rady Ministrów decyzją z dnia 30 października 1996 r., powołując się na art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, odmówił przyjęcia deklaracji o utworzeniu związku wyznaniowego pod nazwą Kościół (...). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że złożony drugi statut Kościoła nadal nie odpowiada wymaganiom prawa: nie zawiera określenia trybu nabywania i utraty członkostwa ani sposobu odwoływania i kompetencji osób duchownych. Potrzeba określenia sposobu odwoływania duchownych wynika z konieczności dostosowania prawa wewnętrznego Kościoła do ogólnie obowiązujących przepisów prawnych, w tym do ustawy o ubezpieczeniu społecznym duchownych i o opodatkowaniu przychodów osób duchownych. Statut powinien określać funkcje osób duchownych, tryb i warunki ich powoływania i odwoływania oraz właściwy w tym zakresie organ. Brak tych danych sprawia, że nieokreślona jest sytuacja prawna Kościoła (...) w stosunkach z państwem. Oznacza to sprzeczność z przepisami chroniącymi porządek prawny w państwie, o czym mówi art. 27 powołanej ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. W decyzji tej pouczono wnioskodawcę o prawie złożenia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi wydającemu decyzję wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Stosownie do tego pouczenia Kościół (...) w Sz. złożył skargę do sądu administracyjnego, ale postanowieniem z dnia 19 marca 1997 r. w sprawie (...) Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę z powodu niewyczerpania środka przewidzianego w art. 127 § 3 kpa.

Na wniosek Kościoła (...) w Sz. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 12 maja 1997 r. przywrócił Kościołowi termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przyjęcia deklaracji o rejestrację związku wyznaniowego pod nazwą "Kościół (...)".

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia 30 października 1996 r. Kościół, kwestionując powyższą decyzję, twierdził, że złożył nową wersję statutu określającą w § 15 tryb nabywania i utraty członkostwa w Kościele. Zgodnie z tym przepisem w poczet wiernych Kościoła może być przyjęty każdy, kto jest pełnoletni, pisemnie zadeklaruje wiarę w ideę objawienia i zamiar realizacji zasady miłosierdzia. Przyjęcie w poczet wiernych następuje na pisemny wniosek osoby zainteresowanej w drodze uchwały Rady Kościoła. Członkowie założyciele Kościoła stają się jego pełnoprawnymi wiernymi z chwilą jego rejestracji. Wykluczenie z grona wiernych Kościoła może nastąpić na wniosek wiernego w drodze uchwały Rady Kościoła bądź wskutek uchwały zgromadzenia wiernych Kościoła, podjętej z powodu rażącego naruszenia przez wiernego zasad osoby wierzącej w ideę objawienia i realizującej regułę miłosierdzia. Uchwałę o wykluczeniu doręcza się wiernemu; wywołuje ona skutek z dniem doręczenia. Statut zawiera również w § 11 i 12 postanowienia dotyczące kategorii osób duchownych i ich kompetencji. Do hierarchów Kościoła (...) nie będą miały zastosowania przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym duchownych, gdyż będą oni zatrudnieni w instytucjach pozakościelnych. Kościół ma przede wszystkim charakter duchowy, nie ma obowiązku budowania struktury osób duchownych i określenia ich kompetencji w sposób podobny do Kościoła Katolickiego. Odwołujący się zarzucił organowi orzekającemu, że ten nie zapoznał się dokładnie ze złożoną drugą wersją statutu i w wyniku tego stwierdził brak postanowień, które statut zawiera, a ponadto wbrew obowiązującym przepisom — wysnuł wniosek o konieczności zawarcia w statucie postanowień, których ustawodawca nie wymaga dla rejestracji kościoła bądź innego związku wyznaniowego. Odwołujący się wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyjęcie deklaracji Kościoła.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 12 maja 1997 r., na podstawie art. 138 § 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że mimo wezwania wnioskodawcy do zmiany statutu wnioskodawca nie wykonał tego zarządzenia. Złożony przez odwołującego się statut nie wskazuje organu uprawnionego do przyjmowania i wykluczania członków z kościoła. Nie stwierdza, że hierarchowie są duchownymi kościoła, nie zawiera podziału duchownych na scytorów i ewokatorów.

W powyższej decyzji organ pouczył Kościół (...), że w terminie 14 dni licząc od dnia otrzymania decyzji może on złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy bądź złożyć skargę do sądu administracyjnego po upływie 30 dni od doręczenia Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W związku ze złożeniem Ministrowi Spraw Wewnętrznych wniosku o usunięcie naruszenia prawa Minister pismem z dnia 30 czerwca 1997 r. poinformował Kościół (...) w Sz., że został on błędnie pouczony o trybie złożenia skargi do NSA, w związku z czym termin do złożenia skargi biegnie od dnia otrzymania powyższego pisma.

Kościół (...) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 24 czerwca 1997 r. skargę na powyższą decyzję, w której zarzucał organowi naruszenie art. 33 ust. 1, art. 32 ust. 2 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania i wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Twierdził, że organ administracji rozstrzygnął sprawę oceniając nieaktualny statut. Na wezwanie organu z dnia 17 czerwca 1996 r. skarżący przesłał organowi z pismem z dnia 23 sierpnia 1996 r. zmieniony i dostosowany do wymagań określonych przez organ statut uchwalony w dniu 22 sierpnia 1996 r., którego organ nie wziął pod uwagę przy orzekaniu w sprawie. (...) Niepełne dostosowanie nazewnictwa hierarchów Kościoła (...) do struktury Kościoła Katolickiego wynika z faktu, iż w Kościele tym posługa duchowa rozumiana jest inaczej: jako mająca przede wszystkim charakter duchowy, bez powinności o charakterze administracyjnym, nie wymaga rozbudowanej struktury terytorialnej i ścisłej hierarchizacji osób duchownych. Takie założenia doktrynalne i wizja Kościoła (...) nie są sprzeczne z podstawowymi zasadami prawa.

Odpowiadając na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że skarżący złożył z pismem z dnia 23 sierpnia 1996 r. statut o nieco zmienionej treści w stosunku do statutu złożonego razem z deklaracją, lecz nie był on dostosowany do wymagań sprecyzowanych w piśmie organu z dnia 17 lipca 1996 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Pierwszą kwestią do rozważenia w sprawie było przeanalizowanie, czy skarga została złożona w ustawowym terminie. Błędne pouczenie przez organ administracji o przysługującym stronie sposobie i terminie złożenia skargi nie przedłuża ustawowego terminu przewidzianego w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 1995 r. Nr 74 poz. 368); może stanowić tylko podstawę do przywrócenia terminu wniesienia skargi. Powołany przez organ administracji w piśmie z dnia 30 czerwca 1997 r. przepis art. 112 kpa nie ma zastosowania w postępowaniu sądowym, gdyż nie jest wymieniony w art. 59 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wskazującym, które przepisy kodeksu postępowania administracyjnego należy stosować w postępowaniu sądowym. Wobec braku w aktach administracyjnych dowodu doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 12 maja 1997 r. Sąd uznał, że skarga wniesiona na tę decyzję za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu 24 czerwca 1997 r. została złożona w ustawowym terminie.

Przechodząc do kontroli legalności decyzji, należy stwierdzić, że sprawa nie została wyjaśniona do ostatecznego rozstrzygnięcia. Organ administracji odmówił przyjęcia deklaracji o wpis do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych związku pod nazwą "Kościół (...)" w Sz., stwierdzając, że złożony przez wnioskodawcę statut Kościoła nie odpowiada warunkom art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. 1989 r. Nr 29 poz. 155 z późn. zm.). W aktach sprawy znajdują się trzy statuty Kościoła (...) w Sz. bez daty, nie zawierające oznaczenia daty ich złożenia organowi administracji. Dwa statuty zostały złożone niewątpliwie na skutek wezwania wnioskodawcy przez organ administracji pismem z dnia 17 lipca 1996 r. do uzupełnienia statutu. Jeden statut jest załączony obecnie do kserokopii pisma wnioskodawcy z dnia 23 sierpnia 1996 r. Niewiele różni się on od statutu złożonego z deklaracją. Drugi statut, odbiegający treścią od pozostałych statutów, jest załączony do kserokopii pisma wnioskodawcy z dnia 12 czerwca 1997 r. zatytułowanego "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Brak jest informacji, kto i kiedy dokonał załączenia statutów do wyżej wymienionych kserokopii pism wnioskodawcy. Organ twierdzi, że przed wydaniem ostatecznej decyzji nie dysponował statutem załączonym do kserokopii pisma skarżącego z dnia 12 czerwca 1997 r., natomiast wnioskodawca twierdzi, że statut ten był złożony na wezwanie organu do złożenia uzupełnionego statutu. We wniosku złożonym w dniu 2 kwietnia 1997 r. o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 127 § 3 kpa skarżący powoływał i przytaczał treść statutu, który jest załączony do kserokopii pisma skarżącego z dnia 12 czerwca 1997 r. Na rozprawie sądowej nie można było wyjaśnić powyższych okoliczności, ponieważ nie stawiły się strony. W tym stanie rzeczy Sąd nie mógł zająć stanowiska co do zasadności zarzutu skarżącego, że organ administracji oceniał w rozstrzygnięciu pierwotny statut, który został zmieniony w związku z pismem organu orzekającego z dnia 17 lipca 1996 r.

Nie tylko z tych powodów sprawa nie dojrzała do ostatecznego jej załatwienia. Nie będąc związany granicami skargi (art. 51 ustawy o NSA), Sąd miał obowiązek zbadać zgodność zaskarżonej decyzji z prawem niezależnie od zarzutów zgłoszonych w skardze. W wyniku takiej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że w aktach sprawy nie ma dowodu potwierdzającego nie tylko daty, ale sam fakt uchwalenia złożonych do akt sprawy statutów. Nie wynika z akt, aby organ orzekający badał protokoły zgromadzenia założycieli Kościoła (...) co do formalnego uchwalenia omawianych statutów. Nie ma także protokołu zawierającego uchwałę zgromadzenia założycieli Kościoła o wyborze jego władz uprawnionych do złożenia deklaracji w sprawie rejestracji. W tym stanie rzeczy nie można mieć pewności, że deklaracja w sprawie rejestracji Kościoła, podpisana przez Mariusza P., Grzegorza K. oraz Leszka A., pochodzi od osób uprawnionych. Ustaleń w omówionym wyżej zakresie organ powinien był dokonać na początku postępowania, przed merytorycznym badaniem deklaracji.

Deklaracja w sprawie rejestracji Kościoła (...) w Sz. została zgłoszona na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. 1989 r. Nr 29 poz. 155 z późn. zm.). Na podstawie tej ustawy mogą być rejestrowane kościoły i inne związki wyznaniowe (art. 30 ustawy). Organ administracji nie rozważał i nie wypowiedział się, czy Kościół (...) w Sz. może być zaliczony do kościołów bądź innych związków wyznaniowych, a co za tym idzie — czy ma do niego zastosowanie powołana ustawa. Sam wnioskodawca wyraźnie nie podał, czy deklaracja odnosi się do kościoła, czy też do innego — i jakiego — związku wyznaniowego. Nazwa zgłoszonego do rejestracji związku może sugerować, iż ma być on kościołem. W socjologii termin "kościół" używany jest na oznaczenie wszelkich organizacji religijnych. Jest on formą zewnętrznego rozwoju organizacji religii, charakteryzującą się przede wszystkim formalnie ustaloną hierarchiczną strukturą, daleko posuniętą standaryzację kultu i systematyzacją doktryny religijnej (patrz: Wielka encyklopedia powszechna PWN, 1965). W "Prawie wyznaniowym" Michała Pietrzaka, wydanym przez Państwowe Wydawnictwo Naukowe w 1988 r., nazwa "kościół" jest przyjęta dla religii chrześcijańskich. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania posługuje się nazwą "kościół" w znaczeniu religii chrześcijańskich, skoro w art. 30 używa dwóch odrębnych pojęć: kościół i inne związki wyznaniowe. Za związki wyznaniowe należy uważać, zgodnie z cytowanym "Prawem wyznaniowym", wszelkie organizacje, wspólnoty o charakterze religijnym. Zarówno zatem kościół, jak i inne związki wyznaniowe są organizacjami religijnymi. W Małym słowniku języka polskiego (PWN 1994) zdefiniowany jest związek religijny jako zespół wierzeń dotyczących struktury i celu istnienia człowieka w powiązaniu z Bogiem. Podobnie tłumaczone jest pojęcie religii w Nowej encyklopedii powszechnej (PWN 1994). Religia jest powiązaniem między człowiekiem a Bogiem, inaczej mówiąc — relacją między człowiekiem a świętością (sacrum). Zakłada aktywność osoby ludzkiej w dążeniu do świętości przez zbliżenie się do Boga. Takich dogmatów — jak się wydaje nie uznaje Kościół (...) w Sz. Złożona wraz z pismem skarżącego z dnia 23 sierpnia 1996 r. informacja o podstawowych założeniach doktrynalnych tego Kościoła podaje, że nie zakłada on istnienia Bytu Nadrzędnego nazwanego Bogiem, Allahem itp., który byłby początkiem i źródłem życia. Życie realne i życie po śmierci jest funkcją "Bytu Doczesnego". Wszelkie formy życia mają swój początek i koniec, a także ulegają przekształceniom w ramach "Bytu Doczesnego". Statut Kościoła w § 7 zawiera stwierdzenie, że najwyższym dobrem wiernych jest dążenie do osiągnięcia najwyższego dobra moralnego, jakim jest samorealizacja, polegająca na wykorzystaniu własnych sił twórczych dla osiągnięcia doczesnej pomyślności, rozumianej jako stan zaspokojenia podstawowych i uzasadnionych potrzeb życiowych — prywatnych i rodzinnych. Wydaje się, że te założenia oraz cel działania wiernych Kościoła (...), skierowany na osiągnięcie tylko dobra doczesnego, nie mieści się w pojęciu zasad wiary kościoła ani innego związku wyznaniowego.

Podniesione zagadnienia nie zostały dotychczas wyjaśnione w sprawie z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, choć mają istotne znaczenie dla sposobu załatwienia wniosku skarżącego. Nie może bowiem być zarejestrowana na podstawie art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. 1989 r. Nr 29 poz. 155) organizacja, która nie uwzględnia w swoim statucie istnienia Boga jako świętości (sacrum).

Ocena zgłoszonego do rejestracji związku pod nazwą "Kościół (...)" pod kątem spełnienia kryteriów związku wyznaniowego w rozumieniu art. 30 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania jest trudna, może wymagać wiadomości specjalnych. Organ powinien rozważyć w toku ponownego rozpoznania sprawy potrzebę skorzystania z pomocy biegłego mającego w tym zakresie odpowiednie wiadomości, z zastosowaniem art. 262 § 1 pkt 2 i § 2 kpa, jeżeli deklaracja w sprawie rejestracji związku została złożona przez osobę uprawnioną.

Z omówionych wyżej względów Sąd na zasadzie art. 22 ust. 2 pkt 3 i art. 55 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł jak w sentencji.

[ONSA 1998/4 poz. 135]