Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1990 r. (II SA 502/90)

Glosa: Chróścielewski Wojciech (Aprobująca)

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 września 1990 r. sprawy ze skargi Antoniego K. na decyzję Ministra — Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1990 r. Nr W.ZP-025/126/89 w przedmiocie stwierdzenia przejścia własności nieruchomości rolnej z mocy prawa na rzecz kościelnej osoby prawnej skargę oddalił.

Uzasadnienie

Dyrektor Wydziału Organizacyjno-Prawnego i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego w N. S. decyzją z 23 stycznia 1990 r. nr Or. VII-6810/57/90, wydaną na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. 1989 r. Nr 29 poz. 154), stwierdził, że nieruchomość położona w J., stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną Nr 154 o pow. 6,33 ha, stała się z dniem 23 maja 1989 r. z mocy prawa własnością Parafii rzymskokatolickiej p.w. Narodzenia Najśw. M. Panny w J. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że na podstawie dekretu z dnia 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji (Dz. U. 1952 r. Nr 25 poz. 172 z późn. zm.) przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Państwa, co stwierdzono decyzją z dnia 25 października 1963 r., lecz pozostała nadal we władaniu Parafii rzymskokatolickiej w J. i w jej władaniu znajdowała się także w dniu 23 maja 1989 r., przy czym jest dzierżawiona przez Antoniego K., który reguluje zobowiązania podatkowe.

W odwołaniu od powyższej decyzji Antoni K. zarzucił, że nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym oraz że posiada przedmiotową nieruchomość nie jako dzierżawca, lecz jako jej posiadacz samoistny i złożył obecnie wniosek do Sądu Rejonowego w Limanowej o stwierdzenie nabycia własności tej nieruchomości przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1970 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister — Szef Urzędu Rady Ministrów decyzją z dnia 23 kwietnia 1990 r. W.ZP-025/126/89 utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł następujące okoliczności: brak udziału skarżącego w postępowaniu administracyjnym nie miał wpływu na wydaną decyzję, albowiem ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów w postaci m.in. notatki służbowej z dnia 15 czerwca 1965 r. Komendy Powiatowej MO w L., zaświadczenia Naczelnika Gminy J. z dnia 20 listopada 1989 r. oraz oświadczeń kilkudziesięciu świadków wynika, że sporna nieruchomość była od 1934 r. wydzierżawiana przez Parafię Franciszkowi K., a później jego synowi Antoniemu K.

W rozumieniu art. 60 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. pojęcie władania nieruchomością przez kościelną osobę prawną nie może być interpretowane zawężająco i ma zastosowanie również w przypadkach, gdy na nieruchomości ciążą prawa osób trzecich. Sporna nieruchomość zatem była w dniu 23 maja 1989 r. we władaniu Parafii katolickiej w J., a odwołujący się Antoni K. był jedynie posiadaczem zależnym.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Antoni K. zarzucił naruszenie art. 60 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. gdyż przedmiotowa nieruchomość, jako fundacja mszalna, nigdy nie była w posiadaniu Parafii Kościoła w J., lecz była w samoistnym posiadaniu najpierw ojca skarżącego, a potem samego skarżącego. Skarżący zarzucił też naruszenie przepisów art. 10 i 73 kpa przez to, iż przeprowadzono postępowanie bez jego udziału, uniemożliwiając mu przedstawienie dowodów na poparcie jego twierdzeń co do charakteru posiadania tej nieruchomości przez niego, a poprzednio jego ojca, a zatem zachodzą przyczyny określone w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 75, 76 i 89 § 2 kpa przez to, że nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania świadków na rozprawie, poprzestając jedynie na oświadczeniach świadków. W konkluzji skarżący wniósł, aby Sąd na podstawie art. 207 § 2 pkt 1-3 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i ewentualnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą skargę, zważył co następuje:

Mimo że rację ma skarżący, zarzucając wadliwość przeprowadzonego postępowania dowodowego, polegającą na poprzestaniu na przyjęciu oświadczeń świadków sporządzonych poza organami orzekającymi w niniejszej sprawie, bez umożliwienia skarżącemu wzięcia bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu dowodów z zeznań tych świadków i bez zapoznania skarżącego, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, co narusza przepisy art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 79, 81 i 89 § 2 kpa, to jednak nie zachodzą w niniejszej sprawie podstawy do uwzględnienia przedmiotowej skargi, albowiem powyższe uchybienia nie mają istotnego wpływu na wynik rozpoznania tej sprawy w niniejszym postępowaniu sądowym.

Według art. 16 § 2 kpa i przepisów działu VI kpa Naczelny Sąd Administracyjny nie działa z urzędu. Wszczęcie postępowania przed tym Sądem może nastąpić tylko na skutek skargi wniesionej na konkretną decyzję przez uprawnione do tego podmioty. Do podmiotów tych należy przede wszystkim strona — art. 197 pkt 1 kpa. W myśl zaś art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny (którego kompetencja dotyczy badania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem), wszczynając postępowanie na skutek skargi strony, bada w tym postępowaniu przede wszystkim to, czy zaskarżona decyzja rzeczywiście dotyczy interesu prawnego lub obowiązku prawnego wnoszącego skargę, czy istotnie narusza jego uprawnienia, czy też jest to tylko subiektywne, błędne przekonanie skarżącego.

Uwzględnienie zatem skargi przez Sąd następuje wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że decyzja istotnie dotyczy praw lub obowiązków prawnych skarżącego i że wbrew obowiązującym przepisom prawa narusza uprawnienia skarżącego, pogarszając bezprawnie jego sytuację prawną. Jeżeli te okoliczności nie zostaną stwierdzone, to wniesiona skarga nie może być uwzględniona, co w myśl art. 207 § 5 kpa prowadzi do jej oddalenia przez Sąd.

Wprawdzie przepis art. 206 kpa stanowi, że Sąd nie jest związany granicami skargi, ale przepis ten ma zastosowanie dopiero w sytuacji, gdy podmiot skarżący ma legitymację do wniesienia skargi na daną decyzję, tj. gdy zaskarżona decyzja dotyczy sytuacji prawnej skarżącego i powoduje jej zmianę. Brak takiej legitymacji prowadzi do oddalenia skargi na podstawie powołanego art. 207 § 5 kpa.

W sprawie niniejszej jest bezsporne, że sporna nieruchomość podlegała przepisom dekretu z dnia 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji (Dz. U. 1952 r. Nr 25 poz. 172 z późn. zm.). W zależności zatem od tego, czy nieruchomość ta, po przejęciu jej w trybie tego dekretu na własność Państwa, została pozostawiona przedmiotowej Parafii i znajdowała się w dniu 23 maja 1989 r. w jej władaniu, czy też nie, mają do tej nieruchomości zastosowanie przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1989 r. Nr 29 poz. 154) — art. 60 ust. 1 pkt 3 lub art. 61 ust. 1 pkt 4. Bezsporne jest, że w sprawie tej przedmiotowa Parafia wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie przejęcia niniejszej nieruchomości na własność tejże Parafii.

Skarżący upatruje naruszenia jego praw przez zaskarżoną decyzję w tym, że jako samoistny posiadacz przedmiotowej nieruchomości stał się jej właścicielem przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1970 r. To przekonanie skarżącego jest oczywiście błędne. Nieruchomość ta w trybie cyt. wyżej dekretu z dnia 24 kwietnia 1952 r. stała się własnością Państwa. Zgodnie zaś z art. 177 kodeksu cywilnego, obowiązującym do 1 października 1990 r. (art. 1 pkt 34 i art. 16 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy — Kodeks cywilny — Dz. U. 1990 r. Nr 55 poz. 321), wyłączona była możliwość zasiedzenia nieruchomości państwowej. Bezsporne jest natomiast, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta przepisem art. 60 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Tak więc gdyby nawet przyjąć, że skarżący był samoistnym posiadaczem spornej nieruchomości, czemu przeczą znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej, zebrane dotychczas dowody, to jest oczywiste, iż skarżący nie stał się właścicielem tej nieruchomości. Nie odnosi się zatem do niego także sytuacja, o jakiej mowa w art. 61 ust. 4 pkt 3 tej ustawy, w świetle zaś jej art. 62 ust. 4 nie należy on też do kręgu uczestników postępowania regulacyjnego.

W tym stanie faktycznym i prawnym zaskarżona decyzja, stwierdzająca, że przedmiotowa nieruchomość, będąca do 23 maja 1989 r. własnością Państwa, stała się z tym dniem własnością Parafii rzymskokatolickiej w J., nie dotyczy praw skarżącego do tej nieruchomości i nie zmienia jego sytuacji prawnej w odniesieniu do tej nieruchomości. Ponadto jest oczywiste, że nie mógłby być on również uczestnikiem ewentualnego postępowania regulacyjnego w odniesieniu do tej nieruchomości.

W rezultacie, mimo wskazanych wyżej uchybień w sposobie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, czy skarżący był samoistnym posiadaczem spornej nieruchomości, czy tylko dzierżawił ją od zainteresowanej Parafii, nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia jego skargi w ramach jego interesu prawnego, który nie został naruszony zaskarżoną decyzją.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 5 kpa jak w sentencji wyroku.

[OSP 1993/3 poz. 49; ONSA 1990/2-3 poz. 54]

*

Glosa: Chróścielewski Wojciech 

(...)

2. Organy prowadzące postępowanie za podstawę prawną swych rozstrzygnięć przyjęły przepis art. 60 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi: "Nieruchomości lub ich części, pozostające w dniu wejścia w życie ustawy we władaniu kościelnych osób prawnych, stają się z mocy prawa ich własnością, jeżeli podlegały przepisom dekretu z dnia 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji (Dz. U. 1952 r. Nr 25 poz. 172 i 1957 r. Nr 1 poz. 3), a zostały poręczone, pozostawione, wydzierżawione, wynajęte lub przekazane kościelnym osobom prawnym". Aby przepis ten mógł stanowić podstawą prawną nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, stwierdzonego deklaratoryjną decyzją administracyjną, muszą być spełnione łącznie następujące przesłanki:

1) przedmiotem nabycia własności musi być nieruchomość lub jej część,

2) nieruchomość ta musiała w dniu wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 23 maja 1989 r., znajdować się we władaniu kościelnej osoby prawnej,

3) nieruchomość ta musiała podlegać przepisom dekretu o zniesieniu fundacji,

4) musiała zostać poręczona, pozostawiona, wydzierżawiona, wynajęta lub przekazana kościelnej osobie prawnej.

Z opisanego w uzasadnieniu glosowanego wyroku stanu faktycznego sprawy wynika, iż z całą pewnością spełnione zostały przesłanki 1 i 3. Na mocy art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. parafia kościoła katolickiego ma osobowość prawną. Pozostaje więc do rozważenia, czy została spełniona także pierwsza część przesłanki 2 oraz przesłanka 4.

Słowo "władać" oznacza "sprawować władzę, panować, rządzić". W prawie cywilnym termin "władztwo" związany jest z posiadaniem. "Władztwo posiadacza nie polega na jednorazowym fizycznym działaniu na rzecz, jest stanem ciągłym. Polega ono na wykonywaniu władzy faktycznej w zakresie prawa, którego istota polega na mocy ciągłego wykonywania, jak to widzimy przy własności, użytkowaniu, najmie, dzierżawie itp.". Władztwo więc jest pewnym fizycznym stosunkiem określonej osoby do rzeczy, stosunkiem, przy którym sprawuje on nad rzeczą władzę, rządzi nią. Przepis art. 338 kc stanowi: "Kto rzeczą faktycznie włada za kogo innego, jest jej dzierżycielem". Różnica między posiadaniem a dzierżeniem polega na tym, iż posiadacz włada rzeczą dla siebie, a dzierżyciel dla innej osoby. Różnica ta więc sprowadza się do innego nastawienia woli posiadacza i dzierżyciela. Z tego skrótowego przytoczenia poglądów doktryny prawa cywilnego wynika, że termin "władanie" zawarty w art. 60 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego należy rozumieć w ten sposób, iż nieruchomości podlegające nabyciu z mocy prawa musiały znajdować się w dniu 23 maja 1989 r. w posiadaniu lub dzierżeniu kościelnych osób prawnych. Taką interpretację tego przepisu w przedmiotowej sprawie potwierdza przesłanka 4, z której wynika, iż podlegające przepisom dekretu o zniesieniu fundacji nieruchomości musiały zostać poręczone, pozostawione, wydzierżawione, wynajęte lub przekazane kościelnym osobom prawnym, w tym konkretnym przypadku Parafii w J. Z opisanego w glosowanym wyroku stanu faktycznego sprawy nie wynika wcale, czy przedmiotowa nieruchomość odpowiadała któremuś z tych warunków. Nie można więc w sposób bezsporny stwierdzić, czy podlegała ona nabyciu przez Parafię na mocy art. 60 ust. 1 pkt 3 ustawy. Ustalono bowiem jedynie, iż od 1934 r. ojciec skarżącego, a później sam skarżący dzierżawili przedmiotową nieruchomość. Nie wiadomo, od kogo po roku 1952 ją dzierżawili, czy od Parafii, czy od Skarbu Państwa. Ustalenie tej kwestii miałoby, moim zdaniem, podstawowe znaczenie dla wyjaśnienia, czy nieruchomość ta w dniu wejścia w życie ustawy stała się z mocy prawa własnością Parafii. Przepis art. 5 ust. 1 dekretu o zniesieniu fundacji bowiem stanowił, iż pozostają nienaruszone prawa użytkowania nieruchomości, należących do zniesionych i przejętych na rzecz Państwa fundacji, wynikające z ważnie zawartych umów dzierżawnych, przysługujące małorolnym, bezrolnym i średniorolnym chłopom. Dostępny materiał dowodowy nie wskazuje, czy przepis ten mógł mieć zastosowanie w sprawie.

Gdyby okazało się, że na skutek niespełnienia wszystkich przesłanek z art. 60 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Parafia w J. nie nabyła z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości, zastosowanie mogłoby mieć postępowanie regulacyjne. Na mocy art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy Parafia mogłaby wystąpić z wnioskiem o przywrócenie jej mienia fundacji kościelnej (mszalnej), do której należała przedmiotowa nieruchomość przed rokiem 1952. Postępowanie regulacyjne jednak prowadziłaby Komisja Majątkowa, złożona, w momencie prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, z przedstawicieli wyznaczonych przez Urząd do Spraw Wyznań i Sekretariat Konferencji Episkopatu Polski, a nie terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego o właściwości szczególnej do spraw wyznań.

(...)

[OSP 1993/3 str. 119]