Opinia doc. dr hab. Marii Kruk o zgodności Konkordatu z 28 lipca 1993 r. z Konstytucją RP z 2 kwietnia 1997 r.
(12 czerwca 1997 r., Warszawa)

Uwagi ogólne

1. Nowa konstytucja usuwa formalne przeszkody dla ratyfikacji Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską, zwłaszcza wynikające z przepisów Konstytucji z 1952 r., iż zasady stosunku państwa do Kościoła (..) określa ustawa, czyli, że reguluje je państwo formalnie aktem jednostronnej woli państwowej. Konstytucja z 2. 04. 1997 r. osłabia też zarzuty, że forma umowy z Kościołem katolickim spowoduje nierówność kościołów i związków wyznaniowych, bowiem nowa konstytucja zastrzega dla pozostałych kościołów regulację ich stosunków z państwem na podstawie umów z rządem RP (nie międzynarodowych, ponieważ nie mają one podmiotowości międzynarodowej).

2. Konkordat gwarantuje Kościołowi katolickiemu autonomię z zastrzeżeniem zachowania przepisów prawa polskiego, m.in. w kwestii organizowania przez Kościół kultu publicznego i w innych sprawach zwłaszcza gdy dotyczą one praw obywatelskich (art. 10, 14, 19, 20, 21 a contrario, 22, 24). W wielu kwestiach wymagane są umowy, porozumienie lub współdziałanie z władzami państwowymi. Wprowadza to nie tylko generalną zasadę respektowania przez Kościół prawa Rzeczypospolitej Polskiej na terytorium której działa Kościół (oczywiście przy równoległym respektowaniu przez państwo autonomii i swobód Kościoła bo taka jest istota Konkordatu), ale także oznacza, że na ustawach będzie spoczywał główny ciężar „pilnowania" aby regulacje materii objętej Konkordatem były zgodne z Konstytucją.

3. Na wypadek, gdy w czasie obowiązywania Konkordatu pojawi się interpretacja jego treści w duchu niezgodnym z Konstytucją (na niekorzyść którejkolwiek ze stron) lub ujawni się istnienie takiej niezgodności, przewidywane są mechanizmy rozstrzygania problemu. Po pierwsze w porządku prawnym państwa: prymat umowy międzynarodowej nad ustawą, gdy akty te nie dadzą się wzajemnie pogodzić, wymóg konstytucyjności zarówno ustaw jak i umów międzynarodowych a co za tym idzie możliwość poddania kontroli Trybunału Konstytucyjnego zgodności z Konstytucją tak ustaw jak umowy. Po drugie — w samym Konkordacie w postaci art. 27, w którym mieści się także możliwość niespornego rozstrzygnięcia w drodze umowy lub uzgodnienia („sprawy wymagające nowych lub dodatkowych rozwiązań") a zwłaszcza w art. 28, przewidującym dyplomatyczną drogę usuwania różnic w interpretacji lub stosowaniu Konkordatu.

4. Dla oceny zgodności zasad Konkordatu z Konstytucją znaczenie mają nie tylko przepisy Konstytucji sensu stricto związane z materią Konkordatu, ale także nowa konstytucyjna koncepcja stosunków między państwem a obywatelami oraz koncepcja charakteru i roli państwa. Ich podstawą jest naturalne prawo człowieka do wolności (wszelkiego rodzaju), podmiotowość społeczeństwa obywatelskiego, zasada pomocniczości, której elementem są obowiązki państwa wobec wspólnot obywatelskich i swego rodzaju „usługowy" charakter państwa. Wymaga to od państwa świadczenia obywatelom i ich wspólnotom pomocy w realizacji ich praw i wolności, w tym religijnych, zwłaszcza na ich żądanie - bez uszczerbku dla swej neutralności (bezstronności). Także na rzecz i dla dobra obywateli przewiduje konstytucja współdziałanie państwa i Kościoła.

5. Stosunki państwa z Kościołami i związkami wyznaniowymi także oparte są w Konstytucji z 2. 04. 1997 r. na nowych zasadach. Wymagając bezstronności państwa, Konstytucja odchodzi jednak od klasycznego rozdziału Kościoła od państwa, zwłaszcza realizowanego w dogmatycznej postaci, gwarantując kościołom i związkom wyznaniowym - właśnie jako wspólnotom czy formom organizacji obywateli - autonomiczne miejsce na swoim terytorium i pomoc, a nawet współdziałanie, w realizacji ich celów (bezstronnie i na zasadach równości).

6. Właśnie dlatego konstytucja zobowiązuje państwo do dbałości o interesy mniejszości (szkoda zresztą, że ta zasada nie jest wyraźniej w konstytucji wyrażona). Z zasady wolności człowieka wyprowadza się nie tylko prawa zbiorowości większościowych, ale ochronę mniejszości. Im znaczniejsza większość, tym bardziej chronione powinno być poczucie bezpieczeństwa, zarówno formalno-prawnego jak i psycho-społecznego, mniejszości.

Uwagi szczegółowe dotyczące najczęściej wyrażanych zarzutów o niezgodności Konkordatu z Konstytucją

1. Organizowanie przez państwo nauki religii w szkole, w ramach planu zajęć

Jest to zarzut o czynną rolę państwa (organizowanie), ale należy uwzględnić, że państwo nie działa tu z własnej inicjatywy, lecz na życzenie zainteresowanych. Spełnia ich wolę - co jest zgodne z koncepcją państwa w konstytucji. Skoro przyjęto wcześniej ustawową zasadę nauki religii w ramach planu zajęć szkolnych (pod rządami konstytucji z 1952 r., głoszącej rozdział Kościoła od państwa, nie zostało to uznane za niekonstytucyjne) byłoby gorszym wyjściem, gdyby organizacją planu zajęć w szkołach publicznych zajmował się Kościół samodzielnie, bo naruszałoby to „terytorium" władztwa państwa. Organizując naukę religii, państwo ma możliwość i obowiązek zapewnienia równouprawnienia kościołów, poczucia niedyskryminacji uczniów innego wyznania i bezwyznaniowców i ich prawa do milczenia w sprawach światopoglądowych. Ustawy i inne przepisy prawne muszą więc uwzględniać wszystkie te okoliczności. Z tego punktu widzenia np. stopnie z religii na świadectwie szkolnym, które jest dokumentem urzędowym państwowym, okazywanym urzędowo publicznie, ujawniałyby w sposób przymusowy bezwyznaniowość tych, którzy by takich stopni nie mieli. Ale też stopni z religii na świadectwie szkolnym Konkordat nie wymaga ani wprost ani pośrednio. Konstytucja stawia granice interpretacji w tym duchu wolności religijnych i autonomii.

2. Dotacje państwowe dla szkół organizowanych przez Kościół

Konstytucja dopuszcza zakładanie szkół innych niż publiczne i swobodę uczęszczania do nich. Tak więc szkoła taka nie jest traktowana jako instytucja kościelna, ale jako instytucja społeczna, działająca zgodnie z prawem państwowym. Państwo może więc ją dotować, bowiem w ten sposób dotuje nie Kościół a obywateli, którzy zdecydowali o wyborze takiej szkoły. Zwłaszcza, że określenie zakresu i warunków dotacji Konkordat odsyła do ustaw.

3. Wola rodziców decydowania o wychowaniu dziecka
(odnośnie do deklaracji o uczestnictwie w lekcjach religii)

Konkordat był zgodny z dotychczasową konstytucją, a zwłaszcza z obowiązującym kodeksem rodzinnym (władza rodzicielska, art. 92-96 i in.). Nieco niepewności wprowadziła tu nowa konstytucja, zalecając uwzględnianie — w procesie wychowania dzieci przez rodziców - poglądów dziecka. Występując wobec szkoły jako przedstawiciele prawni dziecka (władza rodzicielska) - rodzice nie muszą jednak ujawniać wobec szkoły wyniku „konsultacji" z dzieckiem, trudno więc ocenić, czy deklaracja była podjęta zgodnie z wymogiem konstytucji. Uściślić prawnie można ten przepis na drodze ustawy, która określi w jakim zakresie prawa rodzicielskie mogą mieć znaczenie do wychowania mogą być ograniczone przez wymóg uwzględnienia podmiotowości dziecka w działaniach „zewnętrznych". Formalnie biorąc: Konkordat nie zamyka drogi dla realizacji tej późniejszej normy konstytucyjnej; używa natomiast określenia „zainteresowani", co ułatwia dostosowanie go do nowej konstytucji. Odpowiednie zastrzeżenie poczynione w Deklaracji Rządu RP rozstrzyga problem.

4. Wywieranie przez prawo kanoniczne skutków w prawie państwowym

Konkordat bardzo starannie oddziela te dwa porządki prawne i dla zarzutu ich mieszania nie znajduje potwierdzenia. Ponieważ stawiany jest on w kontekście skutków cywilnoprawnych zawarcia małżeństwa kanonicznego, należy zwrócić uwagę, że skutki te mogą być tak wywierane za pośrednictwem i na podstawie prawa polskiego. Wyjaśnia to też Deklaracja Rządu RP.

5. Nienaruszalność cmentarzy jako miejsc uprawiania kultu

powinno być traktowane analogicznie jak w przypadku nienaruszalności mieszkań. Ponadto jednoznaczna w tym punkcie Deklaracja Rządu RP rozwiewa obawy dyskryminowania na tej podstawie obywateli.

Konkluzja

Ani wskazane wyżej, ani inne normy Konkordatu nie są niezgodne z nową Konstytucją RP, chociaż niekiedy wymagają interpretacji przychylnej dla konstytucji. Ewentualne ujawnienie się takiej niezgodności w przyszłości może być usunięte w drodze istniejących mechanizmów prawnych. Gwarancje zachowania zgodności Konkordatu z Konstytucją w praktyce, w konkretnych przypadkach szczegółowych, leżą w mocy ustaw, dalszych umów i uzgodnień między stronami, a więc — w ręku państwa.

(-) Maria Kruk