Dodatek specjalny do Biuletynu Stowarzyszenia na rzecz Państwa Neutralnego Światopoglądowo „Neutrum", Nr 2 (29), Kwiecień 2003

Paweł Borecki, „Proces kształtowania się modelu relacji państwo-kościół w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r."

Ustrojowy model stosunków państwo-kościół stanowił jeden z głównych dylematów w pracach konstytucyjnych w latach 1989-1997 ^{[ 1 ]}. Przedmiotem sporu był przede wszystkim zakres legitymizacji przez nową ustawę zasadniczą przemian w stosunkach wyznaniowych w Polsce po roku 1989, w tym Konkordatu z 1993 r., a zwłaszcza możliwości wpływu czynnika konfesyjnego na politykę państwa. Kompromis w omawianej dziedzinie, wypracowany stopniowo w latach 1994-1997, nie zawsze przy tym konsekwentnie respektowany, w wymiarze, rzec by można, wewnętrznym dokonał się między czterema największymi ugrupowaniami parlamentarnymi - Sojuszem Lewicy Demokratycznej, Unią Wolności, Polskim Stronnictwem Ludowym i Unią Pracy. Natomiast w wymiarze zewnętrznym jego stronami była wspomniana tzw. koalicja konstytucyjna oraz Episkopat Polski, zajmujący w pracach konstytucyjnych, zwłaszcza po roku 1993, pozycję niejako recenzencką. Ów kompromis umożliwił uchwalenie Konstytucji przez Zgromadzenie Narodowe, a następnie jej przyjęcie przez naród w referendum. Źródłem norm w dziedzinie instytucjonalnych stosunków między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi okazał się głównie art. 25 nowej ustawy zasadniczej ^{[ 2 ]}.

W okresie blisko pięciu lat, tzn. od grudnia 1989 r. do września 1994 r., prace nad nową konstytucją charakteryzowały się ograniczoną efektywnością. Zdołano wówczas przede wszystkim uregulować w ustawie konstytucyjnej z 23 kwietnia 1992 r. tryb opracowania i uchwalenia konstytucji ^{[ 3 ]}. Akt ten wprowadzał ultrademokratyczną procedurę ustrojodawczą. Szereg jej elementów nie sprzyjało jednak skuteczności prac konstytucyjnych. Zwłaszcza obligatoryjne referendum konstytucyjne czyniło ostateczny ich rezultat niepewnym, przesuwało bowiem decyzje przesądzające o losie ustawy zasadniczej poza parlament ^{[ 4 ]}.

Wobec fiaska uchwalenia nowej konstytucji podczas kadencji parlamentarnych w latach: 1989-1991 oraz 1991-1993, innym efektem prac konstytucyjnych w tym okresie było przedłożenie do dnia 5 września 1994 r., czyli do momentu wykonania tzw. obywatelskiej inicjatywy konstytucyjnej, co najmniej dwudziestu projektów ustawy zasadniczej ^{[ 5 ]}. Reprezentowały one szerokie spektrum koncepcji stosunków państwo-kościół, od modelu ścisłego związku obu podmiotów, prowadzącego do nadania państwu polskiemu charakteru katolicko-narodowego, aż po system rozdziału ^{[ 6 ]}. Co znamienne, żaden z projektów konstytucji nie zawierał zasady neutralności światopoglądowej państwa ^{[ 7 ]}. W projektach statuujących model rozdziału państwa i kościoła dostrzegalne było dążenie do wypracowania sformułowań kompromisowych, możliwych do zaakceptowania przez Kościół Katolicki. Wyrazem tego było m.in. zastępowanie formuły rozdziału terminami o zbliżonym znaczeniu, pozbawionymi jakoby negatywnej konotacji historycznej, lecz zarazem utrwalonej wykładni w nauce prawa wyznaniowego i konstytucyjnego lub regulowanie wspomnianej problematyki fragmentarycznie ^{[ 8 ]}. Treść przepisów wyznaniowych szeregu projektów warunkowały bieżące przemiany w stosunkach wyznaniowych w Polsce, w szczególności wprowadzenie nauki religii w szkołach publicznych oraz podpisanie Konkordatu. Problematyka relacji instytucjonalnych między państwem a związkami konfesyjnymi zajmowała wysokie miejsce w wewnętrznej systematyce projektów, z reguły w jednostkach dotyczących podstawowych (naczelnych) zasad ustrojowych. Charakterystyczne było zarazem w świetle systematyki tych aktów nie wiązanie, w przeważającej większości przypadków, problematyki wolności sumienia i wyznania (religii) z zagadnieniem relacji między państwem a związkami konfesyjnymi.

W latach 1989-1994 dostrzegalne stało się zjawisko odstąpienia niektórych ugrupowań od projektów jednoznacznie wyrażających system rozdziału, które u progu prac konstytucyjnych zostały opracowane z ich inicjatywy lub przez osoby ze środowisk doń zbliżonych, na rzecz projektów artykułujących model rozdziału w sposób zawoalowany, co potwierdzały działania Sojuszu Lewicy Demokratycznej i Polskiego Stronnictwa Ludowego, czy wręcz na rzecz propozycji postulujących system powiązania państwa ze związkami wyznaniowymi, czego dowodziła postawa Stronnictwa Demokratycznego. W omawianym okresie zdawała się przy tym narastać liczba projektów statuujących model państwa konfesyjnego. Było to zapewne funkcją m.in. dyferencjacji prawej strony polskiej sceny politycznej.

W grupie projektów zgłoszonych lub utrzymanych w mocy na podstawie znowelizowanej ustawy konstytucyjnej z 23 kwietnia 1992 r., zatem mogących formalnie stanowić podstawę opracowania Konstytucji, czytelną preferencję systemu separacji wyrażały projekty Prezydenta RP, Sojuszu Lewicy Demokratycznej, Unii Demokratycznej oraz Polskiego Stronnictwa Ludowego i Unii Pracy. Żaden z nich jednak modelu rozdziału nie formułował kompleksowo i jednoznacznie. Jedynie projekt Unii Demokratycznej zawierał bezpośrednią wzmiankę o zasadzie rozdziału. Pozostałe projekty poprzestawały na wskazaniu wybranych cech konstytutywnych wspomnianego systemu, jak równouprawnienia wyznań (projekt Prezydenta RP), niezależności państwa oraz kościoła (projekt PSL-UP), świeckości państwa, równość praw i obowiązków kościołów i związków wyznaniowych (projekt SLD) i w ten sposób usiłowały nie wprost wyrazić pojęcie rozdziału. Obawa przed krytyką ze strony Kościoła większościowego prowadziła także, jak w przypadku projektu prezydenckiego, do przyjęcia soborowej formuły autonomii i niezależności na określenie relacji państwo-kościół ^{[ 9 ]}.

Formuła autonomii i niezależności była także zawarta w tzw. obywatelskim oraz senackim projektach. Głosiły one jednak, obok projektu Porozumienia Centrum i Konfederacji Polski Niepodległej, preferencję na rzecz państwa wyznaniowego. Treść wymienionych wyżej aktów pozostawała bowiem w czytelnej sprzeczności z zasadą neutralności światopoglądowej państwa. Dowodem tego było odwołanie w preambułach do teistycznej koncepcji Absolutu, czy, jak w projekcie Konfederacji, konstytucjonalizacja Boga jako elementu ustroju politycznego, pierwszorzędnej instancji odpowiedzialności Sejmu za losy państwa. Wymienione projekty zakładały także dyferencjację związków wyznaniowych w następstwie zwłaszcza wprowadzenia kategorii religii prawnie uznanych, temu z kolei towarzyszyła wyraźna aprecjacja Kościoła Katolickiego. Projekty PC oraz KPN wprost negowały zasadę równości związków konfesyjnych, przyznając naczelne stanowisko wśród równouprawnionych wyznań wyznaniu rzymskokatolickiemu. Autorzy projektów należących do omawianej grupy posuwali się niekiedy dalej w lansowaniu konfesyjnych elementów ustroju, niż wynikało to z konstytucyjnych postulatów Episkopatu Polski i zdawali się nie dostrzegać ewolucji stanowiska biskupów w sprawie modelu relacji między państwem a Kościołem.

Przyjęte w projektach koncepcje relacji między państwem a kościołem pozostawały w korelacji z określeniem zagadnienia form prawnych regulacji statusu związków konfesyjnych. Przedłożenia wyrażające system rozdziału pomijały tę kwestię, jak projekt UD czy PSL-UP albo dopuszczały możliwość regulacji statusu Kościoła Katolickiego w formie umowy międzynarodowej. Natomiast projekty optujące za systemem powiązania, z wyjątkiem przedłożenia KPN, zakładały obligatoryjne uregulowanie stosunków między państwem a Kościołem Katolickim w formie umowy międzynarodowej zawartej ze Stolicą Apostolską. Wobec innych wyznań państwo miało określić swój stosunek w drodze ustaw(y) uchwalonych po porozumieniu się z ich przedstawiciel(stw)ami.

Wszystkie analizowane projekty ustawy zasadniczej wyrażały nieantagonistyczną koncepcję odniesień państwa i Kościoła Katolickiego. Rzeczone akty wymieniały z nazwy Kościół większościowy. Z wyjątkiem przedłożeń PC i KPN formułowały zasadę współdziałania lub współpracy państwa i kościoła. Natomiast żaden z projektów konstytucji nie regulował wprost statusu laickich organizacji światopoglądowych oraz ich relacji z państwem.

Omówione akty w ograniczonym stopniu zdeterminowały ostateczne brzmienie przepisów wyznaniowych Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. ^{[ 10 ]}. Odpowiednie postanowienia żadnego z nich nie zostały kompleksowo i dosłownie recypowane, jakkolwiek postanowienia właściwych przepisów wyznaniowych tzw. senackiego oraz obywatelskiego projektów konstytucji stanowiły treść wniosków zgłaszanych zwłaszcza przez Alicję Grześkowiak i Piotra Andrzejewskiego aż do uchwalenia Konstytucji w drugim czytaniu. Uzasadnia to konstatację, że w istocie prace, które bezpośrednio doprowadziły do określenia modelu odniesień kościoła i państwa zostały zapoczątkowane dopiero po upływie terminu wykonania obywatelskiej konstytucyjnej inicjatywy ustawodawczej. W ramach bezpośredniej genezy konstytucyjnego modelu relacji państwo-kościół można wyodrębnić trzy etapy. Etap wstępny został wyznaczony przede wszystkim przez pierwsze czytanie projektów konstytucji w Zgromadzeniu Narodowym w dniach 22-23 września 1994 r. oraz debatę sejmową na temat zasadniczych kwestii ustrojowych wskazanych przez Komisję Konstytucyjną Zgromadzenia Narodowego, przeprowadzoną 21 października 1994 r. Etap drugi - zasadniczy, od listopada 1994 r. do 16 stycznia 1997 r., obejmował wypracowanie i utrwalenie na forum Komisji Konstytucyjnej ustrojowego kompromisu w sprawie modelu odniesień między państwem a kościołem. W ramach trzeciego etapu - 24 lutego 1997-2 kwietnia 1997 r. — nastąpiło usankcjonowanie wyników prac Komisji, połączone z ich ograniczoną korektą w wyniku uchwalenia Konstytucji przez Zgromadzenie Narodowe w drugim, a następnie w trzecim czytaniu, przy uwzględnieniu prezydenckiej propozycji zmiany. Swoistym epilogiem było przyjęcie ustawy zasadniczej przez naród w referendum 25 maja 1997 r., które kompromisowi elit politycznych nadało sankcję społeczną.

Wstępny etap prac ustrojowych w zakresie regulacji stosunków państwo-kościół charakteryzował się bardzo ograniczoną efektywnością. Przedmiotem odniesień stały się wówczas przede wszystkim przepisy konfesyjne projektów ustawy zasadniczej, złożonych w trybie znowelizowanej ustawy konstytucyjnej z 23 kwietnia 1992 r. Pierwsza prezentacja sześciu projektów konstytucji, mimo biegu trzymiesięcznego terminu wykonania obywatelskiej konstytucyjnej inicjatywy ustawodawczej, miała miejsce podczas posiedzenia Komisji Konstytucyjnej w dniach 21-22 czerwca 1994 r. ^{[ 11 ]}. Była to zarazem pierwsza większa debata merytoryczna na forum Komisji ^{[ 12 ]}. Podczas pierwszego czytania projektów konstytucji w Zgromadzaniu Narodowym oraz w trakcie debaty sejmowej poświęconej zasadniczym kwestiom ustrojowym nie sformułowano jednoznacznych dyrektyw dla dalszych prac na forum KKZN; nie zapadły także żadne wiążące, merytoryczne decyzję, kształtujące przyszły ustrojowy model relacji państwo-kościół. Trudno bowiem za taką uznać skierowanie przez Zgromadzenie Narodowe siedmiu projektów konstytucji będących przedmiotem pierwszego czytania do Komisji Konstytucyjnej, tj. prezydenckiego, SLD, UD, PSL-UP, KPN oraz tzw. senackiego i obywatelskiego. Zwłaszcza debata sejmowa, która ujawniała poważne różnice stanowisk nawet na forum poszczególnych klubów, może być uznana za mało produktywną, wręcz opóźniającą prace konstytucyjne. Toteż nie bezpodstawne wydaje się twierdzenie o świadomym dążeniu liderów klubów parlamentarnych oraz kierownictwa KKZN do przesunięcia na jej forum rozstrzygnięcia zasadniczych sporów ustrojowych. Mieli oni już wówczas świadomość, że zagadnienie konstytucyjnej regulacji stosunków państwo-kościół będzie stanowić jedną z najbardziej fundamentalnych i kontrowersyjnych kwestii ustrojowych. Wskazywała na to uchwała KKZN z 11 października 1994 r., gdzie, w części I pt. Ustrój polityczny Rzeczpospolitej Polskiej zaproponowano Sejmowi podczas debaty ustrojowej rozważenie jako czwartego zagadnienia Sposobu regulacji stosunków między kościołem (-łami) i związkami wyznaniowymi, a państwem ^{[ 13 ]}.

W trakcie analizowanego etapu w dziedzinie regulacji stosunków państwo-kościół przedmiotem odniesień dyskutantów okazały się zasady: państwa świeckiego, rozdziału państwa i kościoła, a także niezależności oraz autonomii wymienionych podmiotów. Stało się dostrzegalne dezawuowanie przez przedstawicieli ugrupowań konfesyjnych lub o inspiracji chrześcijańskiej zasady rozdziału państwa i kościoła, a zwłaszcza zasady świeckości państwa, jako mających złą konotację, służących w przeszłości walce z Kościołem, czy wręcz antychrześcijańskich, zaś w najlepszym razie - jako wieloznacznych. Natomiast przedstawiciele UW oraz SLD dążyli do wyeksponowania pozytywnej wykładni wymienionych norm albo ich przemilczania, co wskazywało na gotowość do wycofania się z pierwotnych, całkiem jednoznacznych dezyderatów ustrojowych. Podczas pierwszego czytania projektów konstytucji Tadeusz Jacek Zieliński, bodaj jako pierwszy z członków Zgromadzenia Narodowego zgłosił na jego forum postulat zamieszczenie w projekcie ustawy zasadniczej zasady neutralności światopoglądowej państwa ^{[ 14 ]}. W omawianym stadium prac czytelny stał się także zamiar, zwłaszcza ze strony niektórych prominentnych działaczy UW, konstytucjonalizacji Konkordatu oraz recepcji w ustawie zasadniczej jego czołowych zasad. Uzyskał on dodatkową motywację w następstwie podjęcia przez Sejm 1 lipca 1994 r uchwały o powołaniu Komisji Nadzwyczajnej dla oceny m.in. zgodności Konkordatu z nową Konstytucją ^{[ 15 ]}. Już ten etap prac wskazywał, że koalicja rządowa nie jest koalicją konstytucyjną szczególnie w dziedzinie regulacji stosunków wyznaniowych.

Brzmienie oraz systematyczna lokalizacja przepisów wyznaniowych Konstytucji z 1997 r. określających model relacji między państwem a kościołem była wynikiem działalności przede wszystkim KKZN. Otwarty charakter prac Komisji wyrażający się w zaproszeniu na jej obrady jako obserwatorów przedstawicieli kościołów i laickich organizacji światopoglądowych oraz lansowane przez przewodniczącego Aleksandra Kwaśniewskiego podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach konfesyjnych, na ile to możliwe, w drodze konsensusu prowadziły do odraczania decyzji w sprawie brzmienia przepisów wyznaniowych, skutkowały faktycznym wzrostem znaczenia ugrupowań opozycyjnych oraz zaproszonych gości. Postawa tych ostatnich charakteryzowała się nierzadko partykularnym podejściem oraz pryncypialność, niekiedy wręcz apodyktycznością, w formułowaniu ocen i postulatów. W szczególności zaś postawa przedstawicieli kościołów jawnie wykraczała poza ich status formalny w pracach Komisji ^{[ 16 ]}. W trakcie prac nad przepisami wyznaniowymi ich uczestnicy zaprezentowali względnie ograniczone spektrum argumentów na rzecz swoich racji. Nierzadko odzwierciedlały one zbiorowe stereotypy i historyczne uprzedzenia, z którymi przegrywał konstytucyjny racjonalizm. Prace KKZN trudno uznać za prakseologicznie poprawne, powracano bowiem do zagadnień już wszechstronnie omówionych, podejmowano próby zmiany przyjętych ustaleń w drodze reasumpcji głosowań.

Zagadnienie relacji państwo-kościół stanowiło początkowo przedmiot prac przede wszystkim podkomisji podstaw ustroju politycznego i społeczno- gospodarczego w okresie od 2 do 16 grudnia 1994 r. Podczas prac zespołu Ryszarda Bugaja najpełniej ujawnił się pluralizm stanowisk w omawianej dziedzinie, reprezentowanych przez zaproszonych przedstawicieli kościołów i laickich organizacji światopoglądowych. Zgodnie z propozycją prof. Piotra Winczorka podkomisja opowiedziała się za uregulowaniem problematyki stosunków państwo-kościół w rozdziale pierwszym konstytucji, wśród naczelnych zasad ustroju. Przedmiotem prac podkomisji były nie tylko generalne zasady odniesień państwa i związków konfesyjnych, ale również szczegółowa kwestia formy prawnej regulacji statusu wyznań. Nastąpiła wówczas eskalacja sporu w sprawie ustrojowego modelu stosunków wyznaniowych. Członkowie podkomisji związani z Kościołem Katolickim oraz przedstawiciel Sekretariatu Episkopatu Polski lansowali zasadę niezależności i autonomii państwa oraz kościoła. Dezawuowali natomiast zasadę świeckości państwa, dla której poparcie zdawali się wówczas wycofywać nawet przedstawiciele laickich ugrupowań parlamentarnych, jak również zasadę oddzielenia kościoła od państwa. Wymienione zasady negowano przede wszystkim starając się wykazać ich związek z represyjną polityką państwa wobec kościoła i religii w okresie Polski Ludowej a także odwołując się do wspólnotowej koncepcji państwa i kościoła. Większość uczestników prac podkomisji podstaw ustroju zdawała się jednak wówczas akceptować zwłaszcza zasady: neutralności światopoglądowej państwa oraz równouprawnienia wyznań. W głosowaniu 16 grudnia 1994 r. największe poparcie uzyskał projekt, przedłożony przez R. Bugaja, o treści:

1. Rzeczpospolita Polska jest państwem neutralnym światopoglądowo. Kościoły i związki wyznaniowe są oddzielone od państwa.
2. Sytuację prawną kościołów i związków wyznaniowych określają, na zasadach równouprawnienia, ustawy uchwalone po porozumieniu się z ich właściwymi przedstawicielami lub umowa międzynarodowa ratyfikowana na podstawie upoważnienia wyrażonego w ustawie.
3. W celu realizacji praw i potrzeb obywateli państwo współdziała z kościołami i związkami wyznaniowymi ^{[ 17 ]}.

Podkomisja zdecydowała się jednak przedstawić Komisji Konstytucyjnej aż cztery warianty przepisu oznaczonego jako art. 17. Zostały one zgłoszone odpowiednio przez Ryszarda Bugaja, Alicję Grześkowiak, Krzysztofa Kozłowskiego oraz Krystynę Łybacką.

Ustalenia wspomnianej podkomisji w okresie od 20 grudnia 1994 r. do 20 stycznia 1995 r. były przedmiotem krytycznej analizy Zespołu Stałych Ekspertów KKZN oraz podkomisji redakcyjnej, która w Projekcie jednolitym Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w ujęciu wariantowym) z dnia 20 stycznia 1995 r. dokonała nieznacznych modyfikacji brzmienia dwóch wariantów przepisu zlokalizowanego jako art. 15 ^{[ 18 ]}.

W trakcie prac podkomisji stałych KKZN osiągnięto konsensus jedynie w sprawie lokalizacji systematycznej przepisów wyznaniowych. Zaakceptowano odrębność regulacji kwestii wolności sumienia i wyznania oraz stosunków instytucjonalnych między państwem a kościołem. Zaistniały także przesłanki do dekoncentracji regulacji stosunków między tymi podmiotami w projekcie konstytucji w formie tekstu jednolitego.

Określenie przez Komisję Konstytucyjną in pleno brzmienia przepisów wyznaniowych jednolitego projektu Konstytucji nastąpiło w wyniku prac trwających w okresie blisko siedemdziesięciu dni, podczas siedmiu posiedzeń Komisji, od 26 stycznia do 4 kwietnia 1995 r. Było to następstwem zwłaszcza dążenia Aleksandra Kwaśniewskiego do ustalenia brzmienia przepisów określających model stosunków konfesyjnych w drodze konsensusu a nie głosowania. Warunkowała je zasadna obawa, że spory na tym tle mogą całkiem uniemożliwić uchwalenie konstytucji i spowodować podziały światopoglądowe społeczeństwa.

Próby zbliżenia stanowisk w sprawie ówczesnego art. 15 projektu konstytucji, podczas posiedzeń KKZN w pierwszym kwartale 1995 r. zakończyły się niepowodzeniem. Także podjęta w związku z tym 22 lutego 1995 r. próba wypracowania konsensusu w węższym gronie podkomisji podstaw ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego, podczas dwóch zebrań tego zespołu, przyniosła fiasko. Do pogłębienia impasu przyczyniło się zwłaszcza zmienne stanowisko przedstawiciela Sekretariatu Episkopatu Polski, który, co przyznał bp. Tadeusz Pieronek, niekiedy przekraczał swoje pełnomocnictwa ^{[ 19 ]}. W tym okresie doszło wręcz do usztywnienia stanowiska przedstawicieli Episkopatu Polski oraz Unii Wolności. Formułowali oni czytelne groźby wezwania obywateli do odrzucenia Konstytucji w referendum ^{[ 20 ]}. Nastąpiło zarazem zbliżenie stanowisk przedstawicieli kościołów uczestniczących w pracach Komisji, czego dowodem był m.in. uzgodniony przez nich projekt art. 15, zgłoszony następnie formalnie 26 stycznia 1995 r. przez Tadeusza Mazowieckiego:

1. Władze publiczne Rzeczypospolitej Polskiej zachowują neutralność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych. Kościoły i związki wyznaniowe są równouprawnione.
2. Stosunki między Państwem a kościołami i związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasadach poszanowania wzajemnej autonomii i niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra wspólnego osoby ludzkiej.
3. Stosunki między Państwem a Kościołem katolickim określa umowa międzynarodowa zawarta ze Stolicą Apostolską.
4. Stosunek Państwa do innych kościołów oraz związków wyznaniowych określają ustawy uchwalone na podstawie umowy zawartej przez rząd z ich właściwymi przedstawicielami ^{[ 21 ]}.

W wyniku prac KKZN liczba wariantów art. 15 (następnie - 16) zamiast maleć rosła. Kolejne projekty tego przepisu stanowiły próbę wypracowania kompromisu albo, jak w przypadku zgłoszonych przez A. Grześkowiak, P. Andrzejewskiego oraz przedstawicieli Polskiej Partii Socjalistycznej i Parlamentarnej Grupy Kobiet, były przejawem ideowego samookreślenia.

Przedstawiciele Kościoła Katolickiego, UW oraz NSZZ Solidarność w KKZN opowiadali się za konstytucjonalizacją zasady niezależności i autonomii państwa i kościoła oraz obligatoryjnej, prawnomiędzynarodowej formy regulacji statusu Kościoła Katolickiego. Pierwszy z tych postulatów uzasadniano odwołując się do wspólnotowej koncepcji państwa i kościoła, czy też, co stanowiło novum w argumentacji przedstawicieli Episkopatu Polski, utożsamiając ją z pozytywnie rozumianym rozdziałem kościoła i państwa. Przeciwstawiano się zarazem próbom sprecyzowania zakresu autonomii i niezależności kościoła jako ingerencji w jego sprawy wewnętrzne. Socjologiczna koncepcja państwa i kościoła służyła ponadto zakwestionowaniu zasady rozdziału (oddzielenia) wymienionych podmiotów oraz redukcji zasady neutralności światopoglądowej państwa poprzez odniesienie jej do władz publicznych, a następnie jedynie do władz państwowych. Negowano klauzule statuujące model państwa świeckiego odwołując się do wątpliwych argumentów historycznym. Zasada rozdziału vel oddzielenia miała mieć rzekomo komunistyczny, wręcz stalinowski, rodowód, legitymizować w okresie Polski Ludowej, podobnie jak zasada świeckości państwa, czy jego neutralności światopoglądowej, politykę zwalczania Kościoła i dyskryminacji wierzących. Nie kwestionowano natomiast zasady równouprawnienia wyznań, stanowiącej ustrojowy priorytet Kościołów nierzymskokatolickich.

Kontradyktoryjnie reprezentanci SLD oraz UP popierali konstytucjonalizację zasady rozdziału względnie oddzielenia kościoła i państwa, uzasadniając to zwłaszcza negatywnymi doświadczeniami stosunków konfesyjnych w Polsce po roku 1989 oraz koniecznością zapobieżenia funkcjonalnej interferencji państwa i związków wyznaniowych. Zasadę neutralności światopoglądowej odnosili szeroko — do państwa, względnie do organów i instytucji państwowych i samorządowych. Zasadnie kwestionowali formułę niezależności i autonomii kościoła i państwa jako niezgodną z zasadą jego suwerenności. Przedstawiciele wymienionych ugrupowań konsekwentnie sprzeciwiali się jurydyzacji obligatoryjnej prawnomiędzynarodowej formy regulacji statusu Kościoła Katolickiego. Dążenie do poszanowania suwerennych uprawnień państwa warunkowało także ze strony parlamentarzystów Sojuszu postulat sprecyzowania przedmiotowego zakresu autonomii i niezależności kościołów i związków wyznaniowych. Laicka większość KKZN z czasem zrezygnowała z pierwotnych dezyderatów ustrojowych. Odstąpiła od zasady świeckości państwa, godziła się na ograniczenie zasady neutralności światopoglądowej do władz publicznych, a niektórzy liderzy ugrupowań lewicowych byli nawet gotowi zaakceptować określenie statusu Kościoła Katolickiego obligatoryjnie w formie umowy międzynarodowej oraz zrezygnować z zasady rozdziału na rzecz jej znaczeniowych substytutów.

Wobec fiaska dotychczasowych prac KKZN, z inicjatywy A. Kwaśniewskiego, w marcu 1995 r. odbyło się kilka kuluarowych spotkań z przedstawicielami Episkopatu Polski oraz Polskiej Rady Ekumenicznej, podczas których przewodniczący Komisji Konstytucyjnej przedstawił, opracowany głównie przez prof. Wiktora Osiatyńskiego, projekt art.15 o treści:

1. Władze publiczne zachowują neutralność w sprawach przekonań religijnych i światopoglądowych.

2. Kościoły i Związki Wyznaniowe są równe wobec prawa.

3. Kościoły i Związki Wyznaniowe są autonomiczne i niezależne w swoich dziedzinach (w swoim zakresie działania).

4. Władze publiczne oraz Kościoły i Związki Wyznaniowe współdziałają ze sobą na rzecz rozwoju człowieka i dobra wspólnego. Kościoły i związki wyznaniowe nie biorą udziału w sprawowaniu władzy publicznej.

5. Stosunki między Rzecząpospolitą Polską i Kościołem Katolickim określa umowa międzynarodowa ze Stolicą Apostolską i ustawy.

6. Stosunek Rzeczypospolitej Polskiej do innych Kościołów i Związków Wyznaniowych określają ustawy uchwalone na podstawie umowy zawartej przez Rząd z ich właściwymi przedstawicielami ^{[ 22 ]}.

We wspomnianym przedłożeniu przewidywano zatem zwłaszcza konstytucjonalizację obligatoryjnej regulacji statusu Kościoła Katolickiego w formie umowy międzynarodowej oraz formułowano jako substytut zasady rozdziału, dyrektywę, że kościoły i związki wyznaniowe nie biorą udziału w sprawowaniu władzy publicznej. Ta jednoznaczna zasada, wyrażająca polityczny sens instytucji rozdziału, spotkała się jednak z krytyką Sekretarza Generalnego KEP oraz Prymasa Polski. Metropolita warszawski 19 marca 1995 r. w kazaniu pasyjnym pt. Katolik wobec Konstytucji państwowej stwierdził, że wyrażenie to, operujące ogólnikami ma posmak antydemokratyczny, bowiem przez Konstytucję pragnie ograniczyć udział części obywateli w kształtowaniu dobra wspólnego ^{[ 23 ]}. Bp. Tadeusz Pieronek zaakceptował jednak zasadę neutralności światopoglądowej władz publicznych ^{[ 24 ]}. Osiągnięcie konsensusu uniemożliwiła aktywizacja nurtu zachowawczego zarówno na forum Episkopatu Polski jak i w Socjaldemokracji Rzeczpospolitej Polskiej. Prace konstytucyjne ujawniły wewnętrzne, ideowe zróżnicowania wspomnianych środowisk. Zjawisko to dało się zaobserwować zwłaszcza podczas 275 Konferencji Plenarnej Episkopatu Polski, kiedy to biskupi zakwestionowali mandat Sekretarza Generalnego KEP do prowadzenia rozmów z Aleksandrem Kwaśniewskim oraz przyjęte dotychczas ustalenia. Wśród krytyków wyróżniał się abp Józef Michalik. Hierarchowie odrzucili zarazem akceptowaną do tej pory zasadę neutralności światopoglądowej państwa na rzecz anachronicznej zasady tolerancji ^{[ 25 ]}. O istnieniu jednak poważnych różnic stanowisk wśród biskupów w omawianej dziedzinie świadczyło przyjęcie końcowego komunikatu w drodze głosowania, a nie konsensusu ^{[ 26 ]}.

4 kwietnia 1995 r. spośród 15 poddanych pod głosowanie wersji art.16 akceptację większość obecnych członków Komisji Konstytucyjnej uzyskał zasadniczo zmodyfikowany — w porównaniu z projektem z 26 stycznia 1995 r. — wniosek, zgłoszony dość niespodziewanie przez Tadeusza Mazowieckiego w brzmieniu:

1. Kościoły i związki wyznaniowe są równouprawnione.
2. Władze państwowe w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, gwarantując swobodę ich wyrażania w życiu publicznym.
3. Stosunki między Państwem a kościołami i związkami wyznaniowymi kształtowane są na zasadach poszanowania wzajemnej autonomii i niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego.
4. Stosunki między Państwem a Kościołem katolickim określa umowa międzynarodowa zawarta ze Stolicą Apostolską i ustawy.
5. Stosunek Państwa do innych kościołów oraz związków wyznaniowych określają ustawy uchwalone na podstawie umowy zawartej przez Rząd z ich właściwymi przedstawicielami ^{[ 27 ]}.

Przekonywujące wydaje się przypuszczenie, że treść tego przedłożenia była następstwem konsultacji z przedstawicielami Episkopatu Polski ^{[ 28 ]}. Zakładało ono zwłaszcza wyeksponowanie zasady równouprawnienia wyznań oraz zastąpienie negowanego przez biskupów pojęcia neutralności przez, zdaniem wnioskodawcy, synonimiczny termin „bezstronność" ^{[ 29 ]}. Zakres podmiotowy obowiązku zachowania bezstronności został przy tym ograniczony do władz państwowych, a nie publicznych ^{[ 30 ]}. O wyniku głosowania zapewne zadecydowała nieobecność aż ośmiu parlamentarzystów SLD i PPS, mimo że termin głosowania został zapowiedziany dwa tygodnie wcześniej. Jakkolwiek, że przyjęty w drodze głosowania, wariant art. 16 autorstwa T. Mazowieckiego został wkrótce zaakceptowany i przez bp. T. Pieronka, i przez A. Kwaśniewskiego ^{[ 31 ]}. Zyskał także, jak można sądzić, uznanie Przewodniczącego Konferencji Episkopatu Polski ^{[ 32 ]}.

Przepisy projektu konstytucji, określające model stosunków wyznaniowych w okresie poprzedzającym drugie czytanie projektu konstytucji, zyskały szerszą i trwałą aprobatę ze strony decydującej części Episkopatu Polski oraz członków Zgromadzenia Narodowego, reprezentujących przede wszystkim czołowe ugrupowania laickie. Fiaskiem zakończyły się wówczas próby zasadniczej zmiany rozstrzygnięć Komisji Konstytucyjnej. Episkopat Polski nie podjął krytyki przepisów wyznaniowych projektu konstytucji, głównie zaś pojęcia bezstronności, formułowanych przez niektórych ekspertów i polityków związanych z Kościołem Katolickim, a artykułowanych wśród hierarchów szczególnie przez abp. Józefa Michalika ^{[ 33 ]}. Zarazem 21 czerwca 1996 r. Zgromadzenie Narodowe odrzuciło głosami głownie przedstawicieli SLD i UW wniosek o przeprowadzenie tzw. cząstkowego referendum konstytucyjnego, mającego służyć w zamiarze inicjatorów, tj. liderów Unii Pracy, wprowadzeniu zasady neutralności światopoglądowej państwa ^{[ 34 ]}. W trakcie prac zmierzających do przygotowania końcowego sprawozdania 18 września i 1 października 1996 r. Komisja Konstytucyjna dokonała w przepisach wyznaniowych jedynie ograniczonych zmian, zwiększających ich poprawność legislacyjną, ograniczających ewentualne rozbieżności interpretacyjne i dowartościowujących konfesje nierzymskokatolickie. Przede wszystkim zaakceptowano wówczas mało czytelną propozycję zgłoszoną przez Marka Mazurkiewicza ograniczenia w art. 19 (następnie - 23) ust. 3 zasady autonomii tylko do kościołów i związków wyznaniowych ^{[ 35 ]}. W okresie bezpośrednio poprzedzającym uchwalenie przez KKZN 16 stycznia 1997 r. projektu konstytucji liderzy SLD, UW, PSL i UP nie kontestowali właściwych przepisów wyznaniowych. Podczas przeprowadzonych w pierwszej połowie stycznia 1997 r. konsultacji politycznych parlamentarzystów wymienionych ugrupowań ustalono, że nie będą zmieniane przepisy projektu konstytucji dotyczące stosunków państwo-kościół ^{[ 36 ]}. Nasuwa to przypuszczenie, że konsensus w sprawie modelu relacji państwo-kościół w nowej konstytucji zdawał się wyprzedzać porozumienie odnośnie do całości treści ustawy zasadniczej.

Zgromadzenie Narodowe, uchwalając 22 marca 1997 r. Konstytucję w drugim czytaniu, potwierdziło osiągnięty na forum KKZN konsensus w sprawie brzmienia i lokalizacji systematycznej przepisów wyznaniowych. Uwzględniło przy tym jedynie dwie poprawki, w tym polegającą na zastąpieniu w art. 23 (następnie — 25) ust. 1 wyrazów „Kościoły i związki wyznaniowe" wyrazami - „Kościoły i inne związki wyznaniowe", bardziej odpowiadającymi zasadzie egalitaryzmu wyznań ^{[ 37 ]}.

Prezydent RP przesyłając już 24 marca 1997 r. propozycje zmian do Konstytucji uchwalonej w drugim czytaniu ^{[ 38 ]}, nie zakwestionował głównych zasad kompromisu w sprawie konstytucyjnego modelu stosunków państwo-kościół, jakkolwiek zaproponował jedną istotną zmianę w tej dziedzinie — a mianowicie rozszerzenie zakresu podmiotowego zasady bezstronności poprzez zastąpienie w art. 25 ust. 2 wyrazów „Władze państwowe" wyrazami „Władze publiczne". Została ona uwzględniona w Konstytucji uchwalonej w trzecim czytaniu 2 kwietnia 1997 r.. W następstwie tego art. 25 wspomnianego aktu otrzymał ostateczne brzmienie:

1. Kościoły i inne związki wyznaniowe są równouprawnione.
2. Władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym.
3. Stosunki między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego.
4. Stosunki między Rzecząpospolitą Polską a Kościołem katolickim określają umowa międzynarodowa zawarta ze Stolicą Apostolską i ustawy.
5. Stosunki między Rzecząpospolitą Polską a innymi kościołami oraz związkami wyznaniowymi określają ustawy uchwalone na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami ^{[ 39 ]}.

W okresie poprzedzającym referendum konstytucyjne Konferencja Episkopatu Polski nie wyrażała sprzeciwu wobec omawianych przepisów wyznaniowych Konstytucji ^{[ 40 ]}. Natomiast przedmiotem nierzetelnej, wręcz demagogicznej, krytyki ze strony niektórych środowisk katolickich był zwłaszcza art. 53 ust. 7 statuujący tzw. prawo do milczenia w sprawach światopoglądowych - świadczący rzekomo, zdaniem Krystyny Czuby, że nowa Konstytucja promuje liberalizm i ateizm ^{[ 41 ]}, a także art. 53 ust. 5 określający przesłanki ograniczenia wolności uzewnętrzniania religii, mający jakoby sprawić w opinii Społecznego Komitetu Ratowania Polski, że państwo zaprowadzi publiczny ateizm ^{[ 42 ]}. Naród nie zanegował jednak w głosowaniu 25 maja 1997 r. kompromisu wypracowanego przez elity polityczne.

Wynik prac konstytucyjnych w sprawach wyznaniowych należy uznać za sukces Episkopatu Polski. Mimo, że nie posiadał on reprezentacji parlamentarnej doprowadził do potwierdzenia w Konstytucji w przeważającej mierze przemian w stosunkach wyznaniowych w Polsce po 1989 r., zwłaszcza do legalizacji Konkordatu. W trakcie procesu ustrojodawczego zagadnienie stosunków państwo-kościół uległo upolitycznieniu i nie było z reguły rozpatrywane w kontekście gwarancji wolności sumienia i wyznania. Wskazywało na to uregulowanie omawianej problematyki przede wszystkim w art. 25 w Rozdziale I Konstytucji pt. „Rzeczpospolita", wśród naczelnych zasad ustroju państwa. Nowa ustawa zasadnicza dopuszcza szeroką obecność w życiu publicznym, w tym - politycznym, czynnika konfesyjnego oraz interferencję funkcjonalną państwa i kościoła. Zrezygnowano z szeregu klauzul o charakterze jurydycznym, statuujących model państwa świeckiego, o rozwiniętej wykładni w doktrynie prawa i orzecznictwie, na rzecz sformułowań oryginalnych oraz pochodzących z wypowiedzi społecznych Kościoła Katolickiego. Ten stan rzeczy nie był wszakże konsekwencją wyłącznie uznania merytorycznych racji przedstawicieli Episkopatu Polski, ale głównie wynikiem obawy, że biskupi oraz ugrupowania opozycyjne zaapelują do społeczeństwa do odrzucenie Konstytucji w referendum.

Heterogeniczna treść przepisów wyznaniowych współczesnej polskiej ustawy zasadniczej, opracowanych przy współudziale przedstawicieli kościołów, jest przede wszystkim funkcją układu stosunków konfesyjnych, który ukształtował się w Polsce po 1989 r., nie zaś wynikiem przyjęcia określonej opcji ideologicznej jednej grupy politycznej czy konfesyjnej. Pozwala to żywić nadzieję, że normy Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. będą determinantą wzajemnych odniesień kościoła i państwa w o wiele większym stopniu niż postanowienia jej poprzedniczki z 1952 r. Perspektywa pięciu lat obowiązywania nowej Konstytucji umożliwia sformułowanie ostrożnej konstatacji o pewnej internalizacji treści ustawy zasadniczej przez Episkopat Polski. Zdaje się o tym świadczyć w szczególności dyskusja w sprawie preambuły przyszłej konstytucji Unii Europejskiej.