Ekspertyza z 15 grudnia 1993 r.

Podpisany 28 lipca 1993 r. konkordat stanowi w polityce wyznaniowej Rzeczypospolitej Polskiej wydarzenie ważne. Jak dotychczas jest on przedmiotem zainteresowań bardziej publicystów i polityków aniżeli prawników. Wywołuje też więcej emocji niż rzetelnej analizy zawartych w nim postanowień oraz rozważnej i bezstronnej ich oceny a także rozważania ich skutków. Konkordat czeka na solidną dyskusję nad wieloma jego aspektami, takimi choćby jak: wybór tej formy prawnej dla regulacji statusu prawnego Kościoła katolickiego w państwie świeckim, w którym kościoły i związki wyznaniowe są oddzielone od państwa, nad uwarunkowaniami politycznymi jego przygotowania i podpisania, nad zgodnością jego postanowień z przepisami obowiązującej konstytucji, wreszcie konsekwencjami zmian jakie w ustawodawstwie wyznaniowym spowodują jego przepisy. Moje rozważania dotyczą szczególnego aspektu zawartego konkordatu, a mianowicie jego konsekwencji dla sytuacji prawnej innych wyznań istniejących w Polsce.

W systemie rozdziału kościoła i państwa, przeważającym we współczesnych rozwiązaniach konstytucyjnych krajów demokratyczno-liberalnych, konkordat jako forma całościowej regulacji sytuacji prawnej Kościoła katolickiego nie odgrywał dotąd znaczniejszej roli. Głównie chyba dlatego, że służył on w przeszłości podtrzymywaniu wyznaniowego charakteru państwa, powstrzymywaniu naturalnego procesu laicyzacji społeczeństwa a przez stwarzanie Kościołowi katolickiemu korzystniejszej sytuacji prawnej, hamowaniu procesu równouprawnienia wyznań. Nie skłaniały się ku tej formie demokratyczne państwa świeckie a i Stolica Apostolska nie przejawiała woli do preferowania tej formy regulacji. Przy regulowaniu położenia prawnego kościołów w państwach świeckich dominowała droga ustawowa. Wybierano bądź drogę ustaw indywidualnych, dla poszczególnych, zwłaszcza większych liczebnie wyznań bądź jednej ustawy normującej położenie prawne wszystkich kościołów i związków wyznaniowych.

W związku z rozwojem praw człowieka i poszukiwaniem dla nich różnorodnych gwarancji o charakterze uniwersalnym, powstaje pytanie czy forma konkordatu może znaleźć współcześnie merytoryczne uzasadnienie? Pozytywna na nie odpowiedź budzi różne wątpliwości. Konkordat opiera się na odmiennej niż konwencje dotyczące praw człowieka filozofii. Konkordat ma charakter regulacji partykularnej, dotyczy bowiem wyłącznie Kościoła katolickiego i katolików. Konwencje i deklaracje międzynarodowe mają charakter uniwersalny, obejmują bowiem wszystkie organizacje wyznaniowe i ludzi wszelkich wyznań i światopoglądów. Konkordat wprowadza do systemu prawnego państwa podział obywateli według kryterium wyznaniowego (różnicowanie dzieci w szkołach publicznych, specjalne prawo małżeńskie dla katolików), konwencje dotyczące praw człowieka starają się te różnice w systemie prawnym niwelować, by zapewnić pełne poszanowanie zasady równouprawnienia wszystkich ludzi. Konkordat powoduje różnicowanie sytuacji prawnej kościołów i związków wyznaniowych, podczas gdy konwencje i deklaracje międzynarodowe zmierzają do zapewnienia rzeczywistej równości między wspólnotami religijnymi.

Konkordat trudno jest pogodzić z duchem ekumenizmu. Przenosi bowiem zainteresowanie Kościoła katolickiego z poszukiwania gwarancji wspólnych dla interesów wszystkich kościołów chrześcijańskich na gwarancje partykularne. Stawia pod znakiem zapytania realizację przepisów dekretu o ekumenizmie, uchwalonego na Soborze Watykańskim II, nakazującym przełamywanie wzajemnej nieufności oraz podejmowanie działań zmierzających do przywrócenia jedności chrześcijaństwa. Nadaje iluzoryczną wymowę wezwaniom do dialogu i troski o „braci odłączonych". Wypowiedź Stolicy Apostolskiej na temat konkordatu polskiego oceniająca jego rozwiązania jako modelowe, wydaje się świadczyć o rezygnacji Kościoła katolickiego z przyjmowanej dotąd koncepcji uczestniczenia w wypracowaniu gwarancji powszechnych dla wolności religijnej wszystkich kościołów i związków wyznaniowych. Opcja Kościoła katolickiego za gwarancjami indywidualnymi świadczy o dążeniu do reaktywowania konkordatów, jako formy pewniejszej i skuteczniejszej w zabezpieczeniu swoich interesów.

Odwołanie się do formy konkordatu jest wyrazem obaw hierarchii kościelnej przed rozwojem sytuacji w nowych, demokratycznych warunkach ustrojowych. Forma ustaw wewnętrznych wymaga od duchowieństwa katolickiego takiego postępowania, aby w politycznej świadomości społeczeństwa przeważał jego pozytywny wizerunek Kościoła. Jest to warunek poparcia obywateli dla programów partii politycznych reprezentujących interesy Kościoła w wyborach parlamentarnych. Konkordat jako akt normatywny, który nie może być zmieniony przez ustawę zwalnia Kościół i jego duchowieństwo od takiego postępowania. A to prowadzić może do lekceważenia krytycznych opinii społeczeństwa o jego pozareligijnej działalności, powodować spadek autorytetu hierarchii katolickiej i przyspieszać procesy laicyzacyjne społeczeństwa.

Konkordat przesądził negatywnie możliwość regulacji położenia prawnego wszystkich kościołów i związków wyznaniowych jedną wspólną ustawą. Ustawa taka spełniałaby funkcję ustawy wykonawczej konkretyzującej wyznaniowe postanowienia konstytucji. Uzupełniałaby względnie rozwijała gwarancje wolności sumienia i wyznania zawarte w konwencjach i deklaracjach międzynarodowych. Ustawa taka gwarantowałaby, w wysokim stopniu, równouprawnienie wyznań.

Pozostaje natomiast realna inna możliwość, przenosząca rozwiązania konkordatowe na płaszczyznę prawa wewnętrznego, w odniesieniu do pozostałych kościołów i związków wyznaniowych. Ich sytuacja prawna normowana by była drogą porozumień zawieranych między rządem a ich krajowymi przedstawicielstwami. Takie porozumienie podlegałoby zatwierdzeniu przez Sejm i Senat i było publikowane w Dzienniku Ustaw. Uzyskiwałoby w ten sposób moc ustawy. Nowelizacja porozumień wymagałaby zgody obydwu stron. Taka forma regulacji odpowiadałaby najbardziej zasadzie równouprawnienia wyznań. Nie istnieją żadne obiektywne przeszkody, aby ta forma regulacji została przyjęta w przyszłej konstytucji. Taka forma regulacji praktykowana jest z pozytywnymi rezultatami we Włoszech.

Na poparcie takiego postulatu można przytoczyć argument ze stosowanej obecnie praktyki legislacyjnej. Przygotowywane obecnie projekty ustaw normujących sytuację prawną poszczególnych kościołów są rezultatem współpracy i to bardzo bliskiej, przedstawicieli zainteresowanych kościołów z władzami państwowymi. Są one wyrazem uzgodnień obydwu stron, w których ani Sejm ani Senat nie dokonuje w sposób jednostronny zmian.
2. Miejsce zasady rozdziału kościoła i państwa w systemie aktów normatywnych

Art. 1 konkordatu mówiący o niezależności Państwa i Kościoła katolickiego wyraża zasadę rozdziału kościoła i państwa. Jest to niewątpliwie konstytucyjna zasada ustrojowa, która powinna znajdować się w konstytucji. Zresztą zasadę tę wyraża obecnie obowiązująca konstytucja. Czyżby więc twórcy konkordatu chcieli ją przenieść do umowy międzynarodowej, jaką jest konkordat? A może chcieli w ten sposób uprzedzić sformułowania przyszłej konstytucji dotyczące tej materii? Umieszczenie tej zasady w konkordacie uzasadnia pytanie dotyczące jej powtórzenia w ustawach normujących położenie prawne innych kościołów i związków wyznaniowych. Odpowiedź musi być pozytywna, albowiem, zgodnie z zasadą równouprawnienia wyznań, nie tylko Kościół katolicki ma posiadać autonomię i być niezależny od państwa ale wszystkie pozostałe kościoły i związki wyznaniowe również. A może regulacja tej materii powinna być ograniczona do konstytucji? Takie rozwiązanie wydaje się najbardziej uzasadnione. Tylko że wówczas konkordat powinien być podpisany po uchwaleniu konstytucji. Nie wiadomo bowiem jakie rozwiązanie wybierze dla normowania stosunków państwa do wyznań Zgromadzenie Narodowe.
3. Konsekwencje postanowień konkordatu dla innych wyznań

Wiele artykułów konkordatu, stanowiących powtórzenie przepisów obowiązujących ustaw wyznaniowych, nie budzi wątpliwości co do możliwości ich zastosowania do innych kościołów i związków wyznaniowych. Dotyczy to m.in. osobowości prawnej, tworzenia wyznaniowych osób prawnych, swobody działalności religijnej i kultowej, autonomii i samorządu, prawa do posiadania radiostacji i stacji telewizyjnych.

Niektóre jednak uprawnienia przyznane Kościołowi katolickiemu w konkordacie budzą uzasadnione zastrzeżenia i uwagi krytyczne ze względu na ich możliwe konsekwencje dla innych kościołów i związków wyznaniowych. Są to przede wszystkim uprawnienia do nauczania religii, śluby kościelne wywołujące skutki cywilne i relacje między prawem państwowym a prawem kanonicznym. Konkordat nakłada na państwo, formalnie nadal świeckie, obowiązek organizowania w publicznych szkołach podstawowych, ponadpodstawowych i przedszkolach prowadzonych przez administrację rządową i samorządową nauki religii katolickiej, zgodnie z wolą zainteresowanych rodziców. Konkordat przejmuje sformułowanie ustawy o systemie oświaty z 7 września 1991 r. Akcentując wyłączną wolę rodziców do decydowania o pobieraniu nauki religii przez katolicką młodzież szkół ponadpodstawowych, odbiera jej posiadane dotąd prawo samodzielnego decydowania w tych sprawach. Młodzież pozostałych wyznań takie uprawnienie zachowa nadal. Pozostałe konsekwencje tej ustawy, które przejął konkordat okazały się już niekorzystne dla innych kościołów i związków wyznaniowych.

Nauczanie religii w szkołach publicznych spowodowało już obecnie naruszenie zasady równouprawnienia wyznań. Aby zasada ta była przestrzegana, każde dziecko, nawet jedno w klasie, powinno mieć zapewnione prawo do pobierania nauki religii w szkole. Ze względów praktycznych, głównie finansowych, jest to niemożliwe. W konsekwencji władze szkolne uznano za formalnie uprawnione do określenia, według swobodnego uznania, jaka liczba dzieci może a jaka nie może, pobierać naukę religii w szkole. Norma MEN przyjęła liczbę 7 dzieci, które w praktyce wypełniają tylko katolicy (niekiedy prawosławni). Pozostałe dzieci muszą uczęszczać na naukę religii poza szkołą, czyli nadal w punktach katechetycznych. Nie mogą one uzyskać na świadectwie szkolnym oceny z religii, ponieważ Trybunał Konstytucyjny, orzeczeniem z 20 kwietnia 1993 r. uznał, że tylko to, co jest nauczane w szkole, może znaleźć wyraz w dokumentach szkolnych. Dzieci takie otrzymują na świadectwie szkolnym kreskę, równoznaczną z nieuczęszczaniem na naukę religii. Jest to niewątpliwie przejaw dyskryminacji i to dokonany w majestacie prawa przez Trybunał Konstytucyjny.
Sprawa małżeństwa

Konsekwencją rozdziału kościoła i państwa jest z reguły niezależność prawa stanowionego przez obydwa podmioty. Ten stan rzeczy aprobowało istniejące dotąd w Polsce państwo świeckie. W dziedzinie prawa małżeńskiego skuteczność przepisów prawa kanonicznego ograniczała się do sfery kościelnej, a prawa świeckiego do sfery państwowego porządku prawnego. To rozwiązanie zapewniało zarówno państwu jak i Kościołowi katolickiemu pełną swobodę w wyborze rozwiązań prawnych i co najważniejsze, zapobiegało konfliktom, nieuniknionym przy mieszanym, wyznaniowo-świeckim systemie prawa małżeńskiego. Istotny wpływ na przyjęcie niezależnych od siebie ślubów kościelnych i cywilnych miało ujemne doświadczenie, związane z realizacją w okresie II Rzeczypospolitej (na części terytorium) wyznaniowego prawa małżeńskiego. Różnicowało ono uprawnienia obywateli w zakresie prawa małżeńskiego, zależnie od wyznania. W konsekwencji jego obowiązywania jeden obywatel mógł się legalnie rozwieść a drugi był tej możliwości pozbawiony. W praktyce dotyczyło to małżonków wyznających różne religie. Zjawiskiem często spotykanym była zmiana religii w celu uzyskania rozwodu i zawarcia ponownego małżeństwa. Projekt prawa małżeńskiego, przygotowany przez Komisję Kodyfikacyjną w 1929 r. nie stał się obowiązującym prawem, głównie na skutek sprzeciwu Kościoła katolickiego, który odrzucał możliwość akceptacji ślubów cywilnych (nawet w formie fakultatywnej, jaką przewiduje obecny konkordat) oraz rozwodów. Szkodliwe doświadczenia odległej i pozytywne doświadczenia bliskiej przeszłości nakazują zastanowić się głęboko nad zmianą obowiązującego prawa małżeńskiego.

Konkordat uznaje zawarcie małżeństwa kanonicznego za skuteczne w cywilnym prawie małżeńskim. Oświadczenie woli złożone przed duchownym katolickim wywołuje konsekwencje zarówno w kościelnym jak i państwowym porządku prawnym. Wprowadzenie takiej formy małżeństwa, nie znanej ustawodawstwu polskiemu, wymaga zwykle bardzo precyzyjnego określenia warunków i przesłanek oraz procedury związanej z jego zawieraniem. Podstawowymi przesłankami pozwalającymi na uznanie zawarcia małżeństwa kanonicznego za równoznaczne z zawarciem małżeństwa cywilnego są: 1) brak przeszkód przewidzianych przez prawo cywilne, 2) oświadczenie woli nupturientów dotyczące zawarcia ślubu cywilnego, 3) sporządzenie aktu zawarcia małżeństwa cywilnego.

Skoro małżeństwo kanoniczne ma wywoływać skutki cywilne, jego zawarcie nie może się odbywać z naruszeniem prawa cywilnego. Najistotniejsze są tu określone przez prawo cywilne przeszkody do jego zawarcia. Konkordat uzależnia skuteczność małżeństwa cywilnego od braku takich przeszkód. Nie wskazuje jednak, kto stwierdza istnienie tego warunku, w jaki sposób i kiedy. Jest to wyraźne przeoczenie, które może powodować ujemne konsekwencje dla nupturientów. Nie wiadomo też, kto odpowiada za naruszenie tego warunku: duchowny udzielający ślubu, proboszcz miejsca udzielania ślubu czy urzędnik stanu cywilnego, dokonujący wpisu do akt stanu cywilnego. Projekt z 1929 r. przewidywał, że ślub kościelny, który wywoływał skutki cywilne, mógł zostać zawarty po uprzednim złożeniu duchownemu przez każdego z nupturientów, oryginału zaświadczenia, o braku przeszkód do zawarcia małżeństwa cywilnego, wydanego przez właściwego, dla miejsca zamieszkania, urzędnika stanu cywilnego.

W świetle postanowień konkordatu małżeństwo kanoniczne wywołuje skutki cywilne, jeżeli małżonkowie złożą zgodne oświadczenie woli przy zawieraniu małżeństwa kanonicznego, o wywarciu takich skutków. Nie wiadomo jednak, kto potwierdza złożenie tego oświadczenia i w jakiej to następuje formie. W projekcie prawa małżeńskiego z 1929 r. duchowny zobowiązany był sporządzić protokół zawarcia ślubu cywilnego, stosownie do przepisów ustawy o aktach stanu cywilnego i przekazać go urzędnikowi stanu cywilnego, który na tej podstawie sporządzał akt zawarcia małżeństwa cywilnego. Według konkordatu włoskiego akt zawarcia małżeństwa cywilnego sporządza proboszcz i przekazuje go urzędnikowi stanu cywilnego. W konkordacie polskim duchowny nie sporządza żadnego dokumentu, potwierdzającego wolę stron dotyczącą zawarcia ślubu cywilnego. Art. 10 przewiduje jedynie, że urząd stanu cywilnego dokonuje wpisu zawarcia małżeństwa do akt stanu cywilnego na wniosek. Nie wiadomo jednak, kto ma być autorem wniosku, duchowny czy małżonkowie oraz jaka ma być jego treść. Można jedynie domniemywać, że wniosek powinien zawierać informacje pozwalające dokonać takiego wpisu. Konkordat polski nie przewiduje w ogóle sporządzania aktu zawarcia małżeństwa cywilnego. W konsekwencji nie wiadomo co ma być dowodem zawarcia małżeństwa cywilnego. W konkordacie polskim informowanie nupturientów o przepisach prawa cywilnego, dotyczących skutków zawarcia małżeństwa, udzielane jest nie w trakcie zawierania małżeństwa kanonicznego, jak to przewiduje konkordat włoski, a w czasie przygotowań do zawarcia małżeństwa kanonicznego. Niemożliwe jest tym samym sprawdzenie czy nupturienci znają przepisy prawa cywilnego. Przepisy konkordatu normujące skutki cywilne małżeństwa kanonicznego katolików, zgodnie z zasadą równouprawnienia wyznań, powinny zostać rozciągnięte na wyznawców innych kościołów i związków wyznaniowych. Rząd podpisując konkordat zdawał sobie zapewne sprawę z tych konsekwencji i chyba miał jakąś ich konkretną wizję. Jak dotąd nie zdążył ich ujawnić w żadnej postaci. A sprawa ta rodzi wiele pytań i wątpliwości. Oto jedynie niektóre z nich. Czy forma małżeństwa przewidziana przez konkordat ma zostać rozciągnięta na wszystkie kościoły i związki wyznaniowe czy tylko na niektóre z nich? Jeżeli tylko na część, to jakie należy zastosować kryteria podziału? A jeżeli nowa forma małżeństwa obejmie wszystkie kościoły i związki wyznaniowe, to jakie należy przyjąć rozwiązania, aby zapewnić bezpieczeństwo prawne w tym zakresie?

A dalej. Czy nieprecyzyjność, luki i niedopowiedzenia sformułowań konkordatu należy powielać w stosunku do pozostałych kościołów i związków wyznaniowych, zwłaszcza gdy chodzi o stwierdzenie braku przeszkód do zawarcia małżeństwa cywilnego, pouczenia o skutkach zawarcia małżeństwa cywilnego czy sporządzenia aktu zawarcia małżeństwa, które powinno być przecież obowiązkowe. Musi wreszcie zostać określona odpowiedzialność duchownego za nie przestrzeganie przepisów prawa cywilnego. A sprawa małżeństw mieszanych wyznaniowo. Czy mogą być zawierane w obydwu kościołach, czy tylko w jednym? Czy ma to regulować prawo państwowe i w jaki sposób? A jaki sąd będzie właściwy do orzekania o nieważności takiego małżeństwa kościelnego? Nowelizacja prawa małżeńskiego, którą przewiduje konkordat nie może przecież ograniczać się tylko do katolików, lecz musi objąć wyznawców wszystkich kościołów i związków wyznaniowych.
4. Relacje: prawo państwowe — prawo kanoniczne

Zawarcie konkordatu powoduje z reguły konieczność określenia relacji między prawem państwowym i prawem kanonicznym. Dotyczy to szczególnie państwa świeckiego, w którym obowiązuje zasada wzajemnej niezależności i nieskuteczności. Prawo kościelne nie wywołuje skutków w państwowym porządku prawnym a prawo państwowe nie reguluje spraw religijnych i kultowych. Konkordat polski nie zawiera generalnej klauzuli, spotykanej w innych konkordatach, przewidującej rządzenie się przez Kościół własnym prawem w granicach ogólnie obowiązujących ustaw. Jej konsekwencją jest przewaga prawa państwowego, gdy dochodzi do kolizji norm oraz obowiązek Kościoła podporządkowania się nakazom i zakazom prawa państwowego, gdy prowadzi działalność regulowaną przez to prawo. Twórcy konkordatu polskiego przyjęli zasadę szczegółowego wyliczania sytuacji, w których mają zastosowanie przepisy prawa państwowego. Powoduje to konieczność wyczerpującego wyliczania wszystkich możliwych sytuacji. Luki w tym zakresie ujawnić może w pełni dopiero praktyka. Ale już pobieżne zapoznanie się z tekstem konkordatu pozwala na dostrzeżenie istotnych dla niekatolików pominięć. Przykładowo art. 24 konkordatu przewiduje, że Kościół ma prawo budowy, rozbudowy i konserwacji cmentarzy, zgodnie z prawem polskim. O założeniu cmentarza decyduje biskup diecezjalny lub inny właściwy ordynariusz. Założenie cmentarza inicjują właściwe władze kościelne, po uzgodnieniu miejsca z kompetentnymi władzami i po uzyskaniu wymaganych decyzji administracyjnych. Oznacza to, iż prawo polskie nie ma zastosowania, gdy chodzi o zarządzanie cmentarzami. W konsekwencji przepis ustawy o cmentarzach, przewidujący obowiązek pochowania na cmentarzu katolickim osoby innego wyznania, względnie osoby bezwyznaniowej, przestanie obowiązywać parafie katolickie.
Uwagi końcowe

Konkordat czeka proces ratyfikacyjny. Jego końcowy efekt trudny jest w tej chwili do przewidzenia. Dyskusje związane z tym procesem podejmą dalsze wątki i zagadnienia związane z jego konsekwencjami dla sytuacji prawnej innych kościołów i związków wyznaniowych a także wszystkich obywateli. Konkordat dotyczy wprawdzie bezpośrednio katolików ale jego konsekwencje oddziaływać będą nie tylko na wyznawców innych wyznań ale i niewierzących. Dlatego dyskusja nad jego postanowieniami ma znaczenie dla całego społeczeństwa.

*

Tekst publikowany: „Rocznik Teologiczny", Rok XXXV, z. 2, Warszawa 1993, s. 187-194; „Konkordat Polski 1993. Wybór materiałów źródłowych z lat 1993-1996". Wybór tekstów: Czesław Janik, Uniwersytet Warszawski, Instytut Nauk Politycznych, Warszawa 1997.