Odpowiedź Ministra Spraw Zagranicznych Andrzeja Olechowskiego na list
skierowany przez posła Zbigniewa Siemiątkowskiego do premiera Waldemara
Pawlaka w sprawie niejasności Konkordatu
(26 października 1994 r., Warszawa)
Warszawa,
dnia 26 października 1994 roku
Minister
Spraw Zagranicznych
DPT. 220-30-94
Pan
Zbigniew Siemiątkowski
Przewodniczący Komisji Nadzwyczajnej
do rozpatrzenia projektu ustawy o ratyfikacji Konkordatu
między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską
Szanowny
Panie Pośle! W odpowiedzi na pismo skierowane do Pana Premiera Waldemara Pawlaka (nr
NRK.157-4/94) z dnia 5 października br. w sprawie rozpatrzenia projektu ustawy o ratyfikacji Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską
podpisanego dnia 28 lipca 1993 roku niniejszym przesyłam w imieniu Premiera
odpowiedź na zadane pytania.
Z
wyrazami szacunku
(-) Andrzej Olechowski
Odnośnie
pytania nr 1:
Związanie się przez RP
Konkordatem nie stanowi sytuacji odrębnej i różnej od związania się
traktatem w innych dziedzinach. Akceptacja przez państwo traktatu zawartego z innym podmiotem prawa międzynarodowego nie ogranicza suwerenności jako takiej,
stanowi tylko ograniczenie jej wykonywania w określonej dziedzinie. Podobnie
jest w przypadku Konkordatu. Zwracam również uwagę, iż suwerenność
Parlamentu w stanowieniu prawa nie jest tym samym co suwerenność państwa w sensie prawno-międzynarodowym. W istocie chodzi w tym pierwszym przypadku o pojęcie
polityczne bądź prawne tylko w zakresie wewnętrznych stosunków państwa.
Jeżeli chodzi o drugą część pytania Konkordat został podpisany i zostanie
ratyfikowany przez Sejm przed uchwaleniem nowej Konstytucji, jeżeli Sejm wyrazi
zgodę. Kolejność ta może budzić wątpliwości, ale oczekiwanie na nową
ustawę zasadniczą nie zwalnia Rządu od obowiązku kształtowania powiązań
traktatowych państwa. Konkordat jest bowiem umową szczególną, obejmującą
zakresem regulacji również zagadnienia o podstawowym znaczeniu dla ustroju państwa,
których rozstrzygnięcie należy do ustawodawcy konstytucyjnego. Można zatem
stwierdzić, że rząd postąpiłby właściwiej, gdyby podpisał Konkordat
dopiero po uchwaleniu nowej ustawy zasadniczej. Temu rozumowaniu można
przeciwstawić spostrzeżenie, że szybkie zakończenie prac nad przygotowaniem
nowej Konstytucji wydawało się, w połowie 1993 roku niepewne. Trzeba było
zatem dokonać wyboru między oczekiwaniem, nadal zresztą nie wiadomo jak długim,
na nową ustawę ustrojową, a zakończeniem negocjacji i podpisaniem
Konkordatu. Za każdym z tych wyborów przemawiały poważne racje. W lipcu 1993
roku rząd postanowił podpisać Konkordat, wychodząc z założenia, że
konstytucyjne zasady prawa wyznaniowego pozostaną niezmienione.
Odnośnie
pytania nr 2:
Konsekwencją ratyfikowania
Konkordatu będzie ustabilizowanie stosunków między Państwem a Kościołem
katolickim. Zakres i zasady porozumiewania się Państwa i Kościoła w sprawach
struktur organizacyjnych i obsadzania stanowisk kościelnych wymagają trwałego
uregulowania w umowie takiej jaką jest Konkordat. Powinny w niej być również
unormowane zagadnienia, które zgodnie z tradycją Kościół katolicki
rozstrzyga w umowach zawieranych przez Stolicę Apostolską z zainteresowanymi
państwami. Po podpisaniu Konkordatu z RP zostały zawarte i ratyfikowane przez
obie strony następujące umowy konkordatowe: z Dolną Saksonią (podpisana
29.10.1993, ratyfikowana 25.07.1994), z Izraelem (podpisana 30.12.1993,
ratyfikowana — luty 1994) oraz z Brandenburgią i Saksonią (podpisana
04.05.1994, ratyfikowana 21.06.1994). Przedłożony Konkordat uwzględnia całość
problemów dotyczących pozycji Kościoła Rzymskokatolickiego w Polsce oraz
stosunków między Rzecząpospolitą Polską a Stolicą Apostolską. Konkordat
nie narusza konstytucyjnej zasady równouprawnienia wyznań. Ze zrozumiałych
powodów Konkordat — umowę dwustronną o randze międzynarodowej można zawrzeć
wyłącznie ze Stolicą Apostolską, która jest specyficznym podmiotem prawa międzynarodowego.
Podobnego statusu nie posiada żaden inny kościół. Jest to okoliczność
obiektywna, niezależna od woli i intencji rządu polskiego, uznawana przez społeczność
międzynarodową. Trudno zatem uznać za naruszenie zasady równouprawnienia
wyznań sam fakt zawarcia układu ze Stolicą Apostolską. Nie jest jednak,
zdaniem rządu, naruszeniem tej zasady także treść Konkordatu. Argument, iż
odejściem od zasady równości jest zagwarantowanie pewnych szczegółowych
praw największemu kościołowi w Polsce — nie wydaje się słuszny. Z jednej
strony bowiem — jednoznaczna deklaracja rządu zapowiada przeniesienie
postanowień konkordatowych do aktów prawnych regulujących sytuację innych kościołów i ich wiernych. Z drugiej strony — rząd podzielając w tym względzie opinię
Rzecznika Praw Obywatelskich uważa, iż „nierówności pozycji prawnej kościołów i związków wyznaniowych w Polsce nie mogą być w sposób powierzchowny
kwestionowane same przez się jako "zamach na prawa i wolności obywatelskie",
ponieważ konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana
prymitywnie w ten sposób, że wszyscy powinni być traktowani zawsze i pod każdym
względem jednakowo (każdemu to samo, jak głosi formuła prostego
egalitaryzmu)". (List Rzecznika Praw Obywatelskich do Marszałka Sejmu z dnia
26 kwietnia 1994 roku).
Rząd — podobnie jak Rzecznik Praw Obywatelskich — podziela pogląd Trybunału
Konstytucyjnego, iż o nierówności wobec prawa można mówić w przypadku
niejednakowego traktowania podmiotów należących do tej samej kategorii, tzn.
znajdujących się pod określonym względem w takiej samej sytuacji. Należy
wyrazić pogląd, iż w sferze działalności publicznej faktyczne, obiektywne
okoliczności różnią istotnie sytuację Kościoła katolickiego, liczącego
wiele milionów wiernych i posiadającego rozbudowaną strukturę — od
zdecydowanej większości kilkunasto- lub kilkudziesięcioosobowych związków
wyznaniowych, ograniczających swą działalność do bardzo niewielkiego kręgu
członków. Nierównomierne korzystanie przez kościoły i związki z praw i wolności nie jest zatem skutkiem dyskryminacji niektórych wyznań, lecz
odbiciem realnej sytuacji, w jakiej działają mniejsze wspólnoty religijne.
Odnośnie
pytania 3:
Konkordat nie zawiera postanowień
dotyczących innych kościołów i związków wyznaniowych, w szczególności -
nie ogranicza w żadnej mierze swobody ich działania. Ratyfikacja nie spowoduje
zatem zmian w statusie prawnym innych wspólnot religijnych. Konkordat dotyczy
wyłącznie relacji między Państwem a Kościołem katolickim, potwierdzając — w formie umowy dwustronnej — zasady współistnienia i współdziałania obydwu
instytucji. Stosunki państwa z innymi kościołami i związkami religijnymi
uregulowane są ustawami, a więc aktami prawnymi uzgadnianymi wprawdzie z władzami
kościelnymi, ale uchwalanymi przez niezależny w swych decyzjach legislacyjnych
Parlament. Rząd kontynuuje proces ustawowego regulowania statusu prawnego
kolejnych kościołów (zostały uchwalone i weszły już w życie następujące
ustawy dotyczące Kościołów działających w RP:
1)
Ustawa z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 23 maja 1989 r., Nr 29, poz. 154; zm. z 1990
r., Nr 51, poz. 297; Nr 55, poz. 321 i Nr 86, poz. 504; zm. z 1991 r. Nr 95,
poz. 425 i Nr 107, poz. 459; zm. z 1993 r., Nr 7, poz. 34 oraz z 1994 r., Nr 1,
poz. 3.
2)
Ustawa z 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego
Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, Dz. U. z 29 lipca 1991 r., Nr 66,
poz. 287, zm. Dz. U. z 1991 r., Nr 95, poz. 425 (por. zał. 4).
3)
Ustawa z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła
Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 27 czerwca 1994
r., Nr 73, poz. 323 (por. zał.56),
4)
Ustawa z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła
Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 27 czerwca 1994
r., Nr 73, poz. 324 (por. zał. 6). Aktualnie w polskim Parlamencie znajdują się
następujące projekty ustaw dotyczących Kościołów działających w RP:
5)
Rządowy projekt ustawy o stosunku Państwa do Kościoła
Ewangelicko-Metodystycznego w Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr 547),
6)
Rządowy projekt ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Chrześcijan
Baptystów w Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr 548),
7)
Rządowy projekt ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Adwentystów
Dnia Siódmego w Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr 549),
8)
Poselski projekt ustawy o stosunku Państwa do Kościoła
Polskokatolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr 603).
Wszystkie
te projekty były przedmiotem pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu RP w dniu
14 października br. i zostały przekazane do komisji. Rząd analizuje zarazem
możliwość wprowadzenia do polskiego porządku prawnego instytucji
dwustronnych porozumień o zasadach współpracy, zawieranych przez rząd z kościołami i związkami wyznaniowymi. Porozumienia takie nie mogłyby być zmieniane
jednostronnie — i w takim sensie stanowiłyby dla innych kościołów i związków
wyznaniowych odpowiednik Konkordatu.
Odnośnie
pytania nr 4:
W opinii rządu, niezbędne zmiany
prawne wynikające wprost z postanowień Konkordatu ograniczają się do
dokonania nowelizacji ustawy. Prawo o aktach stanu cywilnego w zakresie dotyczącym
zawierania małżeństw w związku z art. 10 Konkordatu oraz Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, również w zakresie zawierania małżeństw — w związku z art. 10 konkordatu. Po ogłoszeniu tekstu Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską, z uwagi na postanowienia przyjęte we wspomnianym
art. 10, Komisja do Spraw Reformy Prawa Cywilnego działająca przy Ministrze
Sprawiedliwości podjęła opracowanie wstępnego projektu ustawy o zmianie ww.
ustaw. W marcu 1994 roku Minister Szef Urzędu Rady Ministrów poinformował, iż
powołał zespół ekspertów, który również przygotował projekt ustawy o zmianie powyższych ustaw oraz Kodeksu postępowania cywilnego. Jednakże,
dotychczas żaden z projektów nie był poddany formalnej procedurze
legislacyjnej, gdyż dyskusje koncentrowały się wokół kwestii dotyczących
samego Konkordatu i procedury ratyfikacji. Odnoszący się do sytuacji innych Kościołów i wyznań projekt nowelizacji ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, został 5 maja 1994 roku poddany pod obrady Komitetu Społeczno-Politycznego
Rady Ministrów, którego członkowie zgłosili szereg uwag i postulatów. 19 października
br. Biuro do Spraw Wyznań URM przesłało Sekretarzowi Komitetu Społeczno-Politycznego
kolejną, poprawioną wersję projektu nowelizacji.
Odnośnie
pytania nr 5:
Rząd potwierdza swą wcześniejszą
opinię, iż koszty materialne związane z ratyfikacją Konkordatu ograniczą się
do przeznaczenia w budżecie państwa dotacji na rzecz Papieskiej Akademii
Teologicznej, przy czym skalę i podstawę prawną dotowania określić powinien
parlament. Gdyby przyjąć, iż dotowanie PAT odbywa się na zasadach takich
samych, jak dotowanie KUL — to w 1994 roku hipotetyczna dotacja na działalność
dydaktyczną wyniosłaby ca 13 mld. zł., zaś dotacja na pomoc materialną dla
studentów — ca 3 mld. zł.
Obowiązek dotowania KUL nie wynika z Konkordatu, lecz z ustawy z dnia 14
czerwca 1991 roku o finansowaniu KUL z budżetu państwa. Z tego tytułu KUL w 1993 roku otrzymał z budżetu państwa 104.928 mln. zł. (na działalność
dydaktyczną — 81.358 mln. zł., na pomoc materialną — 23.570 mln. zł.), a w
1994 roku otrzymać powinien 129.674 mln. zł. (na działalność dydaktyczną -
105.867 mln. zł., na pomoc materialną dla studentów — 23.807 mln. zł.).
Konkordat nie zmienia zasad ani warunków finansowania KUL z budżetu państwa.
Konkordat — wbrew poglądowi wyrażonemu w pytaniu Komisji — nie wprowadza
kapelanów do zakładów penitencjarnych, wychowawczych, resocjalizacyjnych oraz
opieki zdrowotnej i społecznej. Pełnią oni posługę duszpasterską w wyżej
wymienionych placówkach już od 1989 roku, tzn. od momentu wejścia w życie
ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP. Zgodnie z art. 31
ust. 2 ustawy w celu pełnienia posługi duszpasterskiej w zakładach
leczniczych oraz w zamkniętych zakładach pomocy społecznej
„kierownicy właściwych zakładów państwowych zatrudnią kapelanów
skierowanych przez biskupa diecezjalnego". Z informacji Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej wynika, iż w placówkach innych niż szpitale kapelani nie są
zatrudniani. Wysokość wydatków związanych z funkcjonowaniem kapelanów
szpitalnych nie jest dokładnie znana. MZiOS nie gromadzi takich informacji.
Skalę kosztów obrazują dane, z których wynika, iż w 1992 roku działały w Polsce 684 szpitale ogólne, zaś kapelani szpitalni zaszeregowani są zgodnie z lp. 8 cz. I tabeli zaszeregowań stanowisk pracy, stanowiącej zał. Nr 2 do
rozporządzenia MZiOS z dnia 20 lipca 1992 roku w sprawie zasad wynagradzania
pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 55, poz. 273 z późn.
zm.) w kategorii od XIV do XVI. Stawki wynagrodzenia zasadniczego dla ww.
kategorii wynoszą od 2.500 tys. zł. do 5.000 tys. zł. w przypadku kapelana
zatrudnionego w pełnym wymiarze norm pracy.
Kapelani pełniący posługę w zakładach penitencjarnych na podstawie art. 32
ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego
nie otrzymują wynagrodzenia. Z Konkordatu nie wynika, by umowa przewidziana w art. 17 ust. 3 miała oznaczać nawiązanie z kapelanem więziennym stosunku
pracy i wiązała się z płaceniem wynagrodzenia.
Odnośnie
pytania nr 6:
Każdy traktat dotyczy tylko
podmiotów we wspólnym zakresie zwierzchnictwa terytorialnego. RP jako strona
Konkordatu wiąże się tylko do własnego terytorium w związku z tym wejście w życie Konkordatu nie będzie miało żadnych konsekwencji w stosunku do państw
trzecich. W szczególności Konkordat w żaden sposób nie może spowodować
komplikacji w stosunkach Polski z innymi krajami.
Odnośnie
pytania nr 7:
Potrzeba uzupełnienia Konkordatu o jakiekolwiek protokoły dodatkowe może pojawić się dopiero w sytuacji, gdy
strony Konkordatu będą różnić się między sobą co do interpretacji któregokolwiek z przepisów Konkordatu, a jednocześnie uznają, że usunięcie tej różnicy
wymaga zapisu w formie protokołu lub innego aneksu. Taka sytuacja dotychczas
nie powstała. Stanowisko SA w tej sprawie jednoznacznie przedstawił Nuncjusz
Apostolski w Polsce ksiądz arcybiskup Józef Kowalczyk, który 24 października
br. podczas Walnego Zebrania Stowarzyszenia Kanonistów Polskich oświadczył:
„Stolica Apostolska nie ma żadnych wątpliwości odnośnie treści zapisu
konkordatowego oraz zakresu znaczenia użytych w nim pojęć i dlatego nie będzie
sporządzać żadnych dodatkowych wyjaśnień związanych z poszczególnymi
artykułami tego dokumentu. W takim stanie rzeczy Stolica Apostolska nie
podejmie żadnej inicjatywy dotyczącej renegocjacji lub — merytorycznych czy
egzegetycznych — formalnych uzupełnień zapisów konkordatowych". Wątpliwości
interpretacyjne podnoszone przez różne strony, a wyjaśniane przez rząd, w szczególności MSZ nie są kwestionowane przez SA. Nie występuje więc różnica
między sygnatariuszami Konkordatu co do interpretacji któregokolwiek z jego
postanowień.
Tak więc wątpliwości jakie mogą nasuwać się przy interpretacji nie
spowodowały dotychczas powstania sporu między stronami. SA rezerwuje sobie
prawo regulacji w odrębnych dokumentach tylko takich sytuacji, wokół których
powstały wcześniej różnice interpretacyjne między sygnatariuszami.
_____________________
Tekst publikowany w: „Konkordat Polski 1993. Wybór
materiałów źródłowych z lat 1993-1996". Wybór tekstów: Czesław Janik,
Uniwersytet Warszawski, Instytut Nauk Politycznych, Warszawa 1997. |