Konkordat został podpisany pod złą gwiazdą, o czym świadczą prawie trzyletnie peregrynacje z jego ratyfikacją. Dlaczego tak się stało, mimo iż wszystkie znaki na ziemi i niebie zdawały się wskazywać, że jego ratyfikacja będzie tylko zwykłą formalnością. Wbrew jednak przewidywaniom autorów konkordatu, jego ratyfikacja wyłoniła tak znaczne przeszkody, że nie udało się ich pokonać w okresie trzech lat. Odpowiedzi na pytanie dlaczego tak się stało, należy szukać zarówno w uwarunkowaniach politycznych lat 1989-93 jak i w błędach popełnionych przez rząd Hanny Suchockiej.

Elity polityczne, które doszły do władzy w wyniku przemian ustrojowych sądziły, że większość społeczeństwa odrzuciła bądź przynajmniej krytycznie oceniła wszystkie rozwiązania instytucjonalnoprawne z zakresu stosunków między państwem a kościołem okresu PRL, łącznie z nową interpretacją zasady rozdziału, przyjętą przez ustawy wyznaniowe z 17 maja 1989 r., które oznaczały pełną gwarancję uprawnień jednostkowych wynikających z wolności sumienia i wyznania, swobodę wypełniania funkcji religijnych i organizacyjnych przez kościoły i związki wyznaniowe oraz nakaz zachowania neutralności przez organy państwowe w sprawach religijnych. Uznały one, że skoro ustrój socjalistyczny był narzucony Polsce z zewnątrz, to wszystkie zmiany jakie on wprowadził należy odrzucić, nie pytając o przyzwolenie społeczeństwa. Uważały, że świadomość polityczna większości społeczeństwa polskiego w sprawach wyznaniowych zatrzymała się na poziomie obserwowanym w latach trzydziestych i nie podlegała żadnym przemianom w okresie PRL.

Konsekwencją przyjmowania takiego domniemania było pomijanie wszelkich krytycznych opinii wyrażanych przez różne grupy społeczeństwa wobec polityki rządów postsolidarnościowych, odchodzących od dyrektyw zawartych w ustawach wyznaniowych z 17 maja 1989 r., a szczególnie od zasady świeckości i neutralności państwa oraz dążących do wprowadzenia w Polsce państwa katolickiego. Świadczyło o tym m.in. nałożenie na państwo, formalnie nadal świeckie i neutralne, obowiązku organizowania nauki religii w szkołach publicznych, w praktyce niemal wyłącznie katolickiej (minimum 7 dzieci tego samego wyznania), wprowadzenie ochrony wartości chrześcijańskich, mimo że kościoły chrześcijańskie o to nie zabiegały, dyskryminacja mniejszości wyznaniowych przy przyznawaniu koncesji na prowadzenie stacji radiowych czy nieodpłatnym nabywaniu nieruchomości rolnych na ziemiach zachodnich, wprowadzenie i opłacanie kapelanów w instytucjach państwowych, wreszcie podpisanie konkordatu. Działalności prawotwórczej towarzyszyły wypowiedzi posłów i senatorów katolickich, które te dążenia wzmacniały. Nie mogło to osłabiać obaw i lęków licznych grup społeczeństwa przed wprowadzeniem państwa wyznaniowego.

Aspekty polityczne podpisania konkordatu

Podpisanie konkordatu w dniu 28 lipca 1993 r. było zaskoczeniem dla opinii publicznej. Prace nad konkordatem trwały bardzo krótko, zaledwie dwa miesiące i utrzymywane były w tajemnicy przed społeczeństwem. Trudno nie podzielać opinii tych wszystkich, którzy widzieli w tym lekceważenie społeczeństwa. Było ono traktowane jako przedmiot a nie podmiot władzy. Nie istniały żadne przeciwwskazania, by wraz z pertraktacjami toczyła się dyskusja publiczna. We Włoszech prace nad konkordatem, będącym nowelizacją starego z 1929 r. trwały 16 lat i toczyły się jawnie.

Wobec utraty zaufania Sejmu rząd Hanny Suchockiej nie miał legitymizacji politycznej i moralnej do podpisania konkordatu. Wykazał też brak odpowiedzialności za swoje działanie, gdyż musiał zdawać sobie sprawę z trudności przeprowadzenia ratyfikacji konkordatu w Sejmie. Swym lekkomyślnym postępowaniem osłabił zaufanie do państwa polskiego, które reprezentował i podważył autorytet Stolicy Apostolskiej i to w okresie, gdy reprezentuje ją papież pochodzenia polskiego.
Nie bardzo zrozumiałe są przesłanki, które skłoniły Stolicę Apostolską do podpisania konkordatu z rządem państwa demokratycznego w okresie utraty przez ten rząd zaufania politycznego parlamentu. Jest to chyba pierwszy przypadek w historii dyplomacji watykańskiej. Sytuację tę może częściowo tłumaczyć fakt, że w pertraktacjach nie uczestniczyli przedstawiciele Kurii Rzymskiej, względnie ich krytyczne zastrzeżenia zostały zignorowane.

Regulacja konkordatowa zapewnia decydujący wpływ na politykę Kościoła krajowego wobec państwa Nuncjuszowi Apostolskiemu, podczas gdy regulacje ustawowe Episkopatowi krajowemu. W chwili obecnej nie ma to dla Polski istotnego znaczenie, gdyż papieżem jest Polak. Mało prawdopodobne wydaje się, by jego następcą został polski kardynał. A wówczas osobowość i narodowość zarówno papieża jak i nuncjusza apostolskiego nie pozostaną bez znaczenia dla stosunków między Państwem Polskim a Kościołem Katolickim. Polityka polska winna tę perspektywę brać pod rozwagę.

W związku z powszechną akceptacją praw człowieka i poszukiwaniu dla nich różnorodnych gwarancji o charakterze uniwersalnym, wyłania się pytanie, czy forma konkordatu, krytycznie oceniona przez Sobór Watykański II, znajduje współcześnie merytoryczne uzasadnienie. Pozytywna odpowiedź na to pytanie budzi wątpliwości. Konkordat opiera się na odmiennej filozofii niż pakty praw człowieka. Konkordat ma charakter regulacji partykularnej, dotyczy bowiem tylko jednego Kościoła i jednej grupy wyznaniowej, w zróżnicowanym pod względem religijnym społeczeństwie. Konwencje i deklaracje międzynarodowe mają charakter uniwersalny, obejmują wszystkie kościoły i grupy wyznaniowe. Konkordat wprowadza do systemu prawnego państwa podział obywateli według kryterium wyznaniowego (różnicowanie dzieci w szkole publicznej czy odrębne prawo małżeńskie dla katolików). Konwencje i deklaracje międzynarodowe starają się te różnice w systemie prawnym niwelować, by zapewnić poszanowanie zasady równouprawnienia wszystkich obywateli. Kryterium wyznaniowe w systemie prawnym państwa stwarza - jak dowodzi tego historia — przesłankę nietolerancji i dyskryminacji. Konkordat powoduje różnicowanie sytuacji prawnej kościołów i związków wyznaniowych, podczas gdy konwencje i deklaracje międzynarodowe zmierzają do zapewnienia równości między wspólnotami religijnymi.
Wypowiedzi przedstawicieli Stolicy Apostolskiej na temat konkordatu polskiego, oceniające jego rozwiązania jako modelowe, wydają się świadczyć o rezygnacji z uczestniczenia w wypracowaniu gwarancji uniwersalnych dla wolności religijnej wszystkich ludzi i wszystkich kościołów i związków wyznaniowych. Opcja za gwarancjami odrębnymi zdaje się świadczyć o dążeniu Stolicy Apostolskiej do reaktywowania konkordatów, jako formy pewniejszej i skuteczniejszej w zabezpieczeniu interesów Kościoła Katolickiego, co w warunkach umacniania się ustrojów demokratycznych może okazać się oczekiwaniem złudnym. Potwierdzają to zresztą obserwacje skutków obowiązywania regulacji konkordatowych we Włoszech, Portugalii, Hiszpanii czy Kolumbii.

Podpisanie konkordatu wpłynęło w istotnym stopniu na wyniki wyborów parlamentarnych w 1993 r. Partie, które krytycznie oceniały podpisanie i treść konkordatu odniosły wyraźny sukces polityczny, co pośrednio potwierdzało, że poważna część społeczeństwa utożsamiała się ze stanowiskiem tych ugrupowań. Przyznał to prymas, kard. Józef Glemp w wywiadzie dla czasopisma Die Zeit, w którym wyniki wyborów ocenił jako poważne ostrzeżenie dla Kościoła. Te opcje polityczne społeczeństwa potwierdziły wybory prezydenckie w 1995 r.

Aspekty prawne konkordatu

Podpisany, ale jeszcze nie ratyfikowany, konkordat wywołuje wiele pytań prawnych, dotyczących zgodności z konstytucją zarówno konkordatowej formy regulacji położenia prawnego Kościoła Katolickiego jak i jego konkretnych przepisów. Z konieczności ograniczam się do podstawowych.

Obowiązująca zasada rozdziału kościoła i państwa nie wyklucza możliwości zawarcia konkordatu. Zgodnie jednak z naczelną zasadą ustrojową - demokratycznego państwa prawnego — podpisanie konkordatu musi wynikać z wyraźnego upoważnienia konstytucyjnego. A takiego konstytucja nie zawiera. Artykuł 82 ust. 2 konstytucji, będący lex specialis wobec art. 52 ust. 7 konstytucji, uprawniającego rząd do zawierania umów międzynarodowych (lex generalis), nakazuje regulować stosunek państwa do Kościoła Katolickiego oraz jego sytuację prawną i majątkową w drodze ustawowej. Na konstytucyjne upoważnienie do podpisania konkordatu nie wskazuje rządowy projekt ustawy z 17 marca 1994 r. o ratyfikacji konkordatu (druk sejmowy nr 327), ani opinia Przedstawicieli Rządu i Episkopatu z 8 marca 1994 r. Brak podstawy konstytucyjnej potwierdzają projekty konstytucji i propozycje zapisu przyjęte przez Komisję Konstytucyjną Zgromadzenia Narodowego, które nie ograniczają się, jak to czyni obowiązująca konstytucja, do generalnej klauzuli kompetencyjnej w zakresie zawierania umów międzynarodowych, ale wyodrębniają przepis dopuszczający zawieranie umowy konkordatowej. Niezbędność takiego przepisu w konstytucji wynika z faktu, że ta forma regulacji nie może być zastosowana do innych kościołów, co stanowi odstępstwo od zasady równouprawnienia wyznań. Tę argumentację wzmacnia jeszcze inna przesłanka, mówiąca że gdy konkretne sprawy mogą być regulowane w drodze ustawy bądź umowy międzynarodowej, odesłanie do umowy międzynarodowej musi być przewidziane przez konstytucję.

Brak formalnego upoważnienia konstytucyjnego do zawarcia konkordatu, niezbędny z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego, mógłby zostać konwalidowany przez odpowiednią zmianę art. 82 ust. 2 konstytucji, polegającą na dodaniu słów: „lub umowa międzynarodowa", względnie przez uchwalenie ustawy ratyfikacyjnej większością 2/3 głosów.

Wbrew lakonicznym stwierdzeniom opinii Przedstawicieli Rządu i Episkopatu z 8 marca 1994 r. konkordat pozostaje w sprzeczności z zasadą rozdziału kościoła i państwa, z której wynika świecki, neutralny wobec religii charakter państwa, niezależność funkcjonalna organów państwowych i kościelnych oraz niezależność prawa państwowego i kościelnego.

A. Nałożenie przez konkordat na państwo obowiązku organizowania nauki religii w szkołach publicznych pozostaje w sprzeczności ze świeckim, neutralnym charakterem państwa. Nauczanie religii przestaje być tym samym funkcją religijną, wykonywaną samodzielnie przez jednostki organizacyjne Kościoła, co potwierdzała ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego (art. 18 ust. 3), a staje się funkcją oświatową, uprawniającą państwo do określania kwalifikacji nauczycieli religii i nakładającą obowiązek ich wynagradzania z budżetu państwa.

Konkordat, akcentując wyłączną wolę rodziców do decydowania o pobieraniu nauki religii przez ich dzieci w szkołach ponadpodstawowych, odbiera dzieciom katolickim prawo do samodzielnego decydowania w tych sprawach, przyznane im przez ustawę o systemie oświaty z 1991 r. Natomiast młodzież niekatolicka szkół ponadpodstawowych te uprawnienia nadal zachowa, co spowoduje naruszenie zasady równouprawnienia dzieci, chyba że władze państwowe zdecydują się odebrać te uprawnienia młodzieży niekatolickiej.

Naruszenie zasady równouprawnienia uczniów przy realizacji nauki religii w szkołach publicznych występuje już obecnie, a jej podstawą jest błędna interpretacja przepisów ustawy o systemie oświaty, które zresztą powtarza konkordat. Aby zasada równouprawnienia mogła być przestrzegana, każde dziecko powinno mieć zapewnione prawo do pobierania nauki religii w szkole. Jest jednak inaczej. Ministerstwo Edukacji Narodowej przyjęło w przepisach wykonawczych do ustawy normę 7 dzieci, którą w praktyce wypełniają tylko katolicy, a jedynie niekiedy prawosławni i protestanci. Pozostałe uczęszczają na naukę religii poza szkołą czyli nadal w punktach katechetycznych.

B. Konsekwencją rozdziału kościoła i państwa jest niezależność wydawanego przez obydwa podmioty prawa. Ten stan rzeczy aprobowało istniejące dotąd w Polsce państwo świeckie. Rozwiązanie proponowane przez art. 10 narusza zasadę niezależności obydwu porządków prawnych przez:
1) przekazanie duchownym funkcji urzędników stanu cywilnego,
2) brak skutecznej kontroli istnienia przeszkód do zawarcia małżeństwa cywilnego przed ślubem kościelnym,
3) uznanie, że małżeństwo kanoniczne wywołuje skutki prawne w prawie cywilnym niezależnie od woli nupturientów,
4) przyznanie oświadczeniu woli nupturientów, dotyczącym zawarcia małżeństwa cywilnego wyłącznie charakteru deklaratoryjnego,
5) rezygnację ze sporządzania aktu zawarcia małżeństwa cywilnego.

W konsekwencji przyjętych rozwiązań konkordat nadaje moc obowiązującą w państwowym porządku prawnym czynnościom dokonanym według przepisów prawa kanonicznego. Wbrew postanowieniom art. 1 konkordatu, przepis art. 10 nie zapewnia państwu niezależności przy realizacji zadań, wynikających ze świeckiego prawa małżeńskiego.

C. Konkordat nie określa wzajemnych relacji między prawem państwowym i kanonicznym. Nie ma w nim, jak np. w konkordacie niemieckim, generalnej klauzuli, stwierdzającej że Kościół Katolicki działa w granicach ogólnie obowiązujących ustaw. Usunięcie przez Sejm w 1991 r. z art. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego stwierdzenia, że działa on w konstytucyjnych ramach ustrojowych RP, podważa powoływane często w dyskusjach przez zwolenników ratyfikacji domniemanie, że tak jest w rzeczywistości. Przeczą temu domniemaniu także przepisy konkordatu. Przyjmuje on bowiem zasadę szczegółowego wyliczania sytuacji, w których mają zastosowanie przepisy prawa państwowego, co uzasadnia domniemanie, że w pozostałych sprawach prawo to nie obowiązuje Kościoła Katolickiego. Tak jest np. przy cmentarzach, gdzie przepisy państwowe znajdują zastosowanie przy budowie i rozbudowie cmentarzy (art. 24) i wywłaszczaniu gruntów cmentarnych, o ile zresztą prawo polskie w tym zakresie jest zgodne ze standardami międzynarodowymi (art. 8). A skoro państwo w tym artykule gwarantuje cmentarzom katolickim nienaruszalność, to tym samym wykluczona jest możliwość zastosowania prawa państwowego do zarządzania tymi cmentarzami. Taką interpretację potwierdza jeden z negocjatorów konkordatu ze strony Stolicy Apostolskiej ks. prof. Wojciech Góralski. Stwierdza on, że cmentarze katolickie są wyłączone spod jurysdykcji państwa i podlegają wyłącznie jurysdykcji kościelnej. ^{[ 1 ]} Tak sformułowana treść przepisów art. 8 i 24 konkordatu pozbawi niekatolików prawa do pochówku, którego gwarantem są przecież władze państwowe.

Propozycje możliwych rozwiązań

Proponowane nowelizacje względnie tzw. ustawy okołokonkordatowe, wbrew opinii zawartej w sprawozdaniu Komisji Nadzwyczajnej Sejmu do spraw ratyfikacji konkordatu z 1995 r. nie usuną wątpliwości dotyczących interpretacji niektórych przepisów konkordatu. Jest to niemożliwe z tego względu, że przepisy konkordatu nie mogą być zmienione przez ustawy. Nie rozwiąże tej kwestii również deklaracja wspólna Rządu RP i Episkopatu Polski, ponieważ Episkopat nie był stroną zawierającą konkordat. Pozostaje jedynie droga dołączenia do konkordatu protokołu uzupełniającego, wynegocjowanego przez strony, które podpisały konkordat. Taki protokół został dołączony do konkordatu włoskiego z 1984 r. i obecny papież Jan Paweł II go akceptował. Deklaracja jednostronna rządu polskiego, którą zaprojektował watykański Sekretariat Stanu 3 kwietnia 1996 r. nie może mieć żadnego waloru prawnego.

Protokół uzupełniający, wynegocjowany i podpisany przez Polskę i Stolicę Apostolską wyjaśniłby w sposób wiążący obie strony, jeżeli nie wszystkie to przynajmniej większość wątpliwości interpretacyjnych, dotyczących przepisów konkordatu oraz osłabiłby obawy znacznej części przeciwników jego ratyfikacji. Mógłby on objąć swym zakresem sprawy poruszone w Deklaracji Komisji Wspólnej Rządu i Episkopatu z 28 kwietnia 1995 r.

1. Wyrażona w art. 1 konkordatu zasada niezależności i autonomii Państwa Polskiego i Kościoła Katolickiego oznacza nadanie wyrazu prawnego praktyce ustrojowej, realizowanej w Polsce od 1989 r. Odpowiada ona nowej interpretacji norm konstytucyjnych, przyjętej przez ustawodawstwo wyznaniowe od 1989 r., którego celem jest zagwarantowanie wolności sumienia i wyznania jednostce, swobody wypełniania zadań przez kościoły i związki wyznaniowe oraz neutralności władz państwowych w sprawach religijnych.
2. Pojęcie nienaruszalności cmentarza, użyte w art. 8 ust. 3 konkordatu nie obejmuje uprawnienia do odmowy pochowania na cmentarzu katolickim osoby innego wyznania lub osoby niewierzącej.
3. Konkordat gwarantuje nupturientom wolność wyboru religijnej bądź cywilnej formy zawarcia małżeństwa.
Przewidziane w art. 10 ust. 1 pkt 2 oświadczenie woli nupturientów, dotyczące wywarcia skutków cywilnych przez małżeństwo kanoniczne, następuje wobec duchownego i świadków.
Przewidziany w art. 10 ust. 1 pkt 3 wniosek, sporządza duchowny przyjmujący od nupturientów oświadczenie woli, w formie i o treści określonej przez władze państwowe. Wniosek ten jest podstawą sporządzenia przez Urząd Stanu Cywilnego aktu zawarcia małżeństwa cywilnego.
4. Nauczanie religii katolickiej, przewidziane w art. 12 konkordatu będzie udzielane z poszanowaniem wolności sumienia i wyznania uczniów szkół ponadpodstawowych, gwarantowanego przez ustawodawstwo polskie.
5. Tworzenie wydziałów teologii katolickiej na uniwersytetach państwowych, przewidziane w art. 15 konkordatu, następuje przy poszanowaniu autonomii uniwersyteckiej, gwarantowanej przez ustawodawstwo polskie.
6. Wymienione w art. 17 konkordatu zakłady opieki zdrowotnej i społecznej oraz inne zakłady i placówki tego rodzaju obejmują jedynie te, które są prowadzone przez instytucje państwowe i samorządowe. Posługi religijne w zakładach i placówkach wymienionych w art. 17 konkordatu są udzielane przy przestrzeganiu zasady dobrowolności.
7. Konkordat, zgodnie z art. 1 uznaje kompetencje organów państwowych do regulowania spraw finansowych i podatkowych.
Działalność inna niż religijna i kultowa, prowadzona przez kościelne osoby prawne podlegać będzie prawu państwowemu, normującemu taką działalność oraz przepisom podatkowym, przewidzianym przez to prawo.
Kontrola wydatkowania dotacji państwowych, przyznawanych zgodnie z przepisami konkordatu kościelnym osobom prawnym podlegać będzie obowiązującemu ustawodawstwu polskiemu.
8. Postanowienia przepisów art. 27 i 28 konkordatu realizowane będą przy przestrzeganiu konstytucyjnych kompetencji organów państwowych oraz poszanowaniu kompetencji Stolicy Apostolskiej i Konferencji Episkopatu Polski.

Ratyfikacja konkordatu bez wyjaśnienia większości niejasności i wątpliwości interpretacyjnych nie położy kresu dyskusji nad konkordatem. Przeciwnicy konkordatu, jeżeli nie uzyskają przekonywujących wyjaśnień swych wątpliwości nie zaniechają wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego. Dyskusje tym razem na płaszczyźnie prawnej zostaną wznowione i będą nadal absorbować opinię publiczną kraju. Dopóki konkordat nie uzyska poparcia kwalifikowanej większości sił politycznych kraju, spory i polemiki będą kontynuowane. Zapobiec temu może jedynie renegocjacja konkordatu.

____________

Tekst publikowany w: „Konkordat Polski 1993. Wybór materiałów źródłowych z lat 1993-1996". Wybór tekstów: Czesław Janik, Uniwersytet Warszawski, Instytut Nauk Politycznych, Warszawa 1997.