Ekspertyza prof. Cezarego Mika na temat trybu ratyfikacji konkordatu między Rzecząpospolitą Polską a Stolicą Apostolską
(9 grudnia 1997 r., Warszawa)

1. 28 lipca 1993 r. w Warszawie przedstawiciele Stolicy Apostolskiej i Rzeczypospolitej Polskiej podpisali Konkordat regulujący stosunki między Kościołem katolickim a Polską. ^{[ 1 ]} Umowa ta nie weszła dotąd w życie, m.in. z powodu sporu co do trybu, w jakim Polska miałaby związać się tą umową. W kwestii tej w samej Konstytucji jasne jest jedynie to, że formą regulacji stosunków wzajemnych ma być umowa międzynarodowa zawarta ze Stolicą Apostolską (art. 25 ust. 4). Nie jest natomiast oznaczony tryb (sposób) związania się nią przez Polskę.

Umowa międzynarodowa podpisana przez zainteresowane strony, zgodnie z prawem międzynarodowym (Konwencja wiedeńska prawa traktatów z 23 V 1969 r., art. 11, ratyfikowana przez Polskę w 1990 r., Dz. U. 1990, nr 74, poz. 439, załącznik), z reguły sama wskazuje tryb związania. W przypadku Konkordatu z 1993 r. jedynym poprawnym sposobem związania się jest ratyfikacja (art. 29; Konkordat wchodzi w życie po upływie 1 miesiąca od dnia wymiany dokumentów ratyfikacyjnych). I to jednak nie wyjaśnia wszystkiego.

2. Zgodnie z nową Konstytucją RP z 2 IV 1997 r., Polska może wiązać się umowami różnego typu. Zależnie od ich treści podlegają one różnym procedurom prawnym. Są zatem w szczególności umowy, które podlegają procedurze ratyfikacji oraz te, które jej nie podlegają (implicite z art. 87 ust. 1; tylko ratyfikowane umowy międzynarodowe są źródłem powszechnie obowiązującego prawa). Z uwagi na art. 29 Konkordatu związanie umowami w innym trybie niż ratyfikacja nie będzie analizowane.

Ratyfikacja, której zawsze dokonuje Prezydent RP (nie jest to jego kompetencja wyłączna - argument z art. 144 ust. 3), może mieć miejsce za uprzednią zgodą wyrażoną przez parlament w ustawie lub bez takiej zgody.

Ratyfikacja za uprzednią zgodą ustawową dotyczy umów o poważnym znaczeniu dla kraju. Do nich Konstytucja zalicza enumeratywnie (art. 89 ust. 1) umowy dotyczące:
(1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub wojskowych;
(2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji;
(3) członkostwa RP w organizacji międzynarodowej;
(4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym;
(5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy.

W pozostałych dziedzinach Prezes RM jedynie zawiadamia Sejm.

Konstytucja postanawia ponadto (art. 90), że w przypadku umów, które przewidują możliwość przekazania kompetencji polskich organów państwowych w niektórych sprawach na rzecz organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego, wymagany jest obostrzony tryb ratyfikacji. Zgoda na ratyfikację musi bowiem być udzielona albo przez Sejm i Senat większością kwalifikowaną 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby członków izby (art. 90 ust. 2) albo w drodze referendum ogólnokrajowego (zgoda jest udzielona, gdy w referendum większość głosujących wypowie się „za", przy frekwencji ponad 50% - art. 90 ust. 3 w zw. z art. 125 ust. 3). ^{[ 2 ]}

W sumie zatem ratyfikacja może mieć miejsce albo bez zgody parlamentu (w dziedzinach innych niż wymienione w art. 89 ust. 1), albo za uprzednią zgodą parlamentu wyrażoną w ustawie uchwaloną w trybie ogólnie przyjętych dla ustaw (w dziedzinach wymienionych w art. 89 ust. 1), albo za uprzednią zgodą parlamentu wyrażoną w ustawie, lecz przyjętą w specjalnym trybie bądź w referendum ogólnokrajowym (w dziedzinie objętej art. 90).

Rodzi się tu pytanie, który z trybów ratyfikacji powinien być przyjęty dla Konkordatu z 1993 r.

3. Konkordat odnosi się zarówno do indywidualnych i społecznych aspektów korzystania z wolności sumienia i religii (zob. m.in. wstęp do Konkordatu, jego art. 5, 8, 9, 12-26) gwarantowanej w Konstytucji (art. 53), jak też do zagadnień dotyczących relacji ogólnych między Stolicą Apostolską a Polską, osobowości prawnej i organizacji Kościoła katolickiego w ramach Państwa Polskiego (por. art. 1-7 Konkordatu). Ze względu na pierwszy element treściowy Konkordatu (wolność określoną w Konstytucji, która jednocześnie jest regulowana w umowie międzynarodowej - art. 89 ust. 1 pkt 2), z rozważań o trybie ratyfikacji można z powodzeniem wykluczyć ratyfikację bez zgody parlamentu. Nadal jednak nie jest jasne, czy uprzednia zgoda musi być wyrażona w ustawie uchwalonej w trybie zwykłym, czy też w trybie specjalnym bądź referendum. Nie przesądza tego zaliczenie Konkordatu do umów wymagających uprzedniej zgody ustawowej, ponieważ jest ona także wymagana w przypadku umów przekazujących kompetencje władz polskich na rzecz organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego (zachodzi tu relacja lex specialis - art. 90 - derogat legi generali - art. 89).

Wobec tego należy zastanowić się nad zakresem pojęciowym zdania: „Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach" (art. 90 ust. 1).

4. Kluczowymi elementami, które muszą zostać przeanalizowane, są pojęcia „organizacji międzynarodowej"/"organu międzynarodowego" oraz „przekazania kompetencji organówwładzy państwowej w niektórych sprawach". Innymi słowy, chodzi o rozstrzygnięcie wątpliwości, czy Polska, zawierając Konkordat, przekazała na jego mocy Stolicy Apostolskiej jako organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje władz polskich w niektórych sprawach.

Pojęcie przekazania kompetencji nie jest jeszcze należycie objaśnione w polskim prawie konstytucyjnym (ani w doktrynie, ani - tym bardziej — w praktyce prawnej). W literaturze przedmiotu pojęcie to rozumie się (niekonsekwentnie) jako zrzeczenie się przez Polskę wyłączności władzy publicznej w określonych w umowie międzynarodowej dziedzinach i jednocześnie udostępnienie w odpowiednim zakresie sfery wewnątrzpaństwowej organizacji ponadnarodowej (Polska godzi się na stosowanie w stosunkach krajowych w dziedzinach objętych umową obcych aktów prawnych). ^{[ 3 ]}

Na przekazanie kompetencji składają się niewątpliwie dwa elementy: pozbawienie władzy państwowej możliwości działania w dziedzinach uregulowanych umową w zakresie w niej ustalonym i jednoczesna zgoda na wykonywanie przekazanych kompetencji przez organizację międzynarodową lub organ międzynarodowy. Czy jednak można uznać je za wystarczające?

Jak się wydaje, istotą przekazania jest nie tyle sam fakt pozbawienia władzy w niektórych dziedzinach i jednoczesna zgoda na jej wykonywanie przez podmiot międzynarodowy, lecz jednostronność zobowiązania (podmiot międzynarodowy nie zapewnia wzajemności, tzn. nie godzi się równolegle na przekazanie swych kompetencji Polsce i na wykonywanie tych kompetencji przez nasz kraj) i poddanie jurysdykcji organów polskich organizacji/organowi, na rzecz którego kompetencje przekazano w zakresie przekazania.

5. Czy na podstawie Konkordatu z 1993 r. dokonano przekazania kompetencji na rzecz Stolicy Apostolskiej? Nie wydaje się. Konkordat jasno stanowi, że RP i Stolica Apostolska potwierdzają, iż Państwo i Kościół katolicki są - każde w swej dziedzinie - niezależne i autonomiczne oraz zobowiązują się do przestrzegania tej zasady w stosunkach wzajemnych we współdziałaniu dla rozwoju człowieka i dobra wspólnego (ar. 1).

W umowie Polska zobowiązuje się zapewnić Kościołowi swobodę działania. Jednocześnie Kościół podejmuje cały szereg zobowiązań: organizacja kościelna musi być ściśle wpisana w strukturę terytorialną państwa (art. 6), biskupi mianowani przez Stolicę Apostolską mogą być jedynie obywatelami polskimi (art. 7 ust. 3), szeroko przyjęta jest zasada zgodności działań na podstawie Konkordatu z prawem polskim (art. 8 ust. 2 i 4 - organizowanie i sprawowanie kultu publicznego zgodnie z prawem polskim, art. 10 - małżeństwo kanoniczne może wywierać skutki cywilnoprawne wyłącznie zgodnie z prawem polskim i podlega w tym zakresie wyłącznej jurysdykcji sądów państwowych, art. 14 - prawo zakładania i prowadzenia placówek i wychowawczych zgodnie z prawem polskim, art. 20 ust. 2 - prawo emitowania programów w publicznych RTV na zasadach określonych przez prawo polskie, art. 23 - prawo obrotu mieniem i prawami majątkowymi zgodnie z prawem polskim, art. 26 - prawo zakładania fundacji zgodnie z prawem polskim). Z całą mocą należy też podkreślić, że z żadnego przepisu Konkordatu nie da się wyczytać podporządkowania jurysdykcji Stolicy Apostolskiej w dziedzinach, w których Polska zobowiązała się zapewnić Kościołowi katolickiemu swobodę i równouprawnienie działania (w stosunku zwłaszcza do podmiotów publicznych).

Konkordat zatem nie stanowi o przekazaniu wykonywania kompetencji państwowych w niektórych sferach, lecz jest klasyczną umową międzynarodową, której strony wymieniają korzyści i obowiązki.

6. Załóżmy teraz, że Konkordat jest jednak umową, w której dochodzi do przekazania na rzecz Stolicy Apostolskiej kompetencji władzy państwowej. Powstaje w tej sytuacji pytanie, czy może być ona uznana za organizację międzynarodową lub organ międzynarodowy w sensie art. 90 Konstytucji. Pojęcie organizacji międzynarodowej i organu międzynarodowego nie jest zdefiniowane ani legalnie, a nie w praktyce prawnej, ani też jednoznacznie w doktrynie polskiego prawa konstytucyjnego.

J. Barcz na przykład sugeruje, że przekazanie kompetencji nie jest uzależnione od statusu prawnego organizacji lub organu (trzeba uwzględnić swobodę państwa na arenie międzynarodowej w podejmowaniu działań legislacyjnych). Organizacją/organem może być zatem także instytucja/organ międzynarodowy nie stanowiący organizacji międzynarodowej sensu stricto, lecz wyposażony w kompetencje do sięgania w sferę wewnętrzną państw. Nie jest też konieczne, aby podmioty te miały osobowość prawną prawa polskiego. Jednak nie może za taki podmiot być uznana organizacja lub organ, który ma osobowość wyłącznie prawnokrajową. Zdaniem J. Barcza, w grę mogą wchodzić wyłącznie takie podmioty, które na mocy traktatów założycielskich mają kompetencję do „stanowienia prawa obowiązującego i stosowanego bezpośrednio w sferze wewnętrznej państw członkowskich". W tym kontekście wymienia on przede wszystkim organizacje ponadnarodowe (takie jak Unia Europejska), chociaż mogą nimi być także inne organizacje, o ile tylko są uprawnione do wydawania decyzji (stanowienia prawa) w sferze objęcia kompetencjami władz krajowych. ^{[ 4 ]} J. Barcz wskazuje też, że podmioty z art. 90 nie muszą składać się z państw (oprócz państw mogą nimi być także „inne podmioty międzynarodowe, jak też - incydentalnie - organizacje międzynarodowe nie mające takiego charakteru"). Wszelako Polska musi być członkiem takiego podmiotu (niekoniecznie równoprawnym z innymi członkami). ^{[ 5 ]}

Art. 90 Konstytucji stanowi, że do przekazania kompetencji może dojść jedynie na rzecz organizacji/organu międzynarodowego i wyłącznie na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Polskę. Przepis konstytucyjny nie precyzuje wyraźnie charakteru organizacji/organu, a zwłaszcza tego, czy musi on mieć osobowość prawa międzynarodowego. Oczywiste jest jednak, że przekazanie kompetencji może odbyć się albo na podstawie umowy międzynarodowej zawartej z podmiotem, na rzecz którego dochodzi do przekazania (w przypadku organu może wchodzić w grę tylko taki organ, który ma zdolność zawierania takich umów, co jest sytuacją całkiem rzadką), albo z podmiotami, które współtworzą organizację lub organ. Konkordat nie tworzy organizacji ani organu. W grę może wchodzić więc tylko przypadek pierwszy.

Umowa o przekazaniu kompetencji podlega ratyfikacji. W każdym przypadku stronami umowy o przekazaniu kompetencji muszą być więc podmioty prawa międzynarodowego, bo tylko umowa między nimi podlega ratyfikacji. Umowy z podmiotami nie mającymi osobowości prawa międzynarodowego (np. ze spółkami prawa handlowego z innych państw) nie podlegają bowiem w żadnym kraju (także w Polsce) ratyfikacji. Są one poddane prawu prywatnemu międzynarodowemu. Państwo, zawierając takie umowy z podmiotami prywatnymi, działa de iure gestionis, podczas gdy umowa o przekazaniu kompetencji należy do imperium państwa.

Umowa o przekazaniu kompetencji może być zatem zawarta wyłącznie z podmiotami prawa międzynarodowego i wyłącznie na rzecz takich podmiotów lub na rzecz organu międzynarodowego takiego podmiotu. Oznacza to, że interpretacja art. 90 Konstytucji musi pozostawać w związku z prawem międzynarodowym.

W świetle prawa międzynarodowego podmiotami zdolnymi do zawierania umów są państwa i niektóre organizacje międzynarodowe. Państwa w sensie prawnomiędzynarodowym (jest to raczej definicja doktrynalna niż legalna) są to wspólnoty ludzkie, które zamieszkują na określonym terytorium i poddają się władzy zwierzchniej.

Natomiast organizacja międzynarodowa to każde zrzeszenie, które ma stałe zadania i organy i które ze względu na skład członkowski stawia sobie cele w płaszczyźnie międzynarodowej. Znane są przy tym organizacje międzyrządowe, których członkami są państwa, i organizacje pozarządowe, których członkami są osoby fizyczne, prawne lub ich krajowe związki. Podstawą działania organizacji międzyrządowych jest najczęściej umowa międzynarodowa w sensie prawnomiędzynarodowym (rzadziej uchwała innej organizacji międzyrządowej). Są one podmiotami prawa międzynarodowego.

Podstawą działania organizacji pozarządowych jest zaś umowa między podmiotami prywatnymi w sensie prawa krajowego. Organizacje te są rejestrowane w poszczególnych państwach, zgodnie z ich prawem wewnętrznym. Nie mają one osobowości prawnomiędzynarodowej.

Aczkolwiek doktryna prawa międzynarodowego nie wypowiada się na temat, czym jest organ międzynarodowy, to jednak nie może to być podmiot stworzony przez osoby prawa prywatnego (nawet razem z państwami). Na taki podmiot nie byłoby można przenieść kompetencji nawet w wąskim zakresie, bo umowa o przeniesieniu poddana by była tylko prawu międzynarodowemu prywatnemu.

Czym jest w tym kontekście Stolica Apostolska?

7. Stolica Apostolska jako podmiot prawa międzynarodowego powstała wskutek jej uznania przez Włochy w Traktacie laterańskim z 11 II 1929 r. Traktat ten jest umową dwustronną, pozakonkordatową (nie dotyczy statusu Kościoła we Włoszech). ^{[ 6 ]} Traktat jednak nie objaśnia istoty prawnomiędzynarodowej Stolicy Apostolskiej, chociaż uznaje „suwerenność Stolicy Apostolskiej w dziedzinie międzynarodowej" (art. 2). Problemem tym zajmuje się doktryna. ^{[ 7 ]} W nauce prawa międzynarodowego wskazuje się, że Stolica Apostolska jest organizacją nieterytorialną z siedzibą na terytorium Watykanu (Państwa Watykańskiego), o charakterze instytucjonalnym (instytucjonalne zwieńczenie Kościoła rzymskokatolickiego, ludność ma znaczenie wtórne), dysponujące władzą suwerenną nad terytorium watykańskim i zdolnością do działania w stosunkach międzynarodowych (art. 2 Traktatu laterańskiego). ^{[ 8 ]}

W tym kontekście należy odnotować, że Stolica Apostolska jako organizacja nieterytorialna nie jest państwem, chociaż w praktyce międzynarodowej zbliża się do państw, ^{[ 9 ]} będąc stroną umów i członkiem organizacji międzynarodowych na podobnych zasadach jak państwo. ^{[ 10 ]} Nie jest też organizacją międzyrządową, ponieważ jej członkami nie są państwa. Nie jest nawet organizacją pozarządową, bo jako taka jest wprawdzie instytucjonalnym zwieńczeniem (swoistym organem) Kościoła katolickiego jako nieformalnej organizacji osób fizycznych i ich związków, lecz ten nie jest stworzony na podstawie jakiejkolwiek umowy, a nadto Stolica Apostolska działa jako podmiot prawa publicznego, podczas gdy organy organizacji pozarządowych nigdy takiej roli nie pełniły. ^{[ 11 ]} Stolica Apostolska nie jest też organem międzynarodowym, gdyż organy takie zazwyczaj nie mają osobowości prawa publicznego, a ich działalność jest ograniczona do wąskich sfer. Nie mają też przymiotu suwerenności, z którego korzysta Stolica Apostolska (jest ona traktowana przez państwa na zasadzie równości). ^{[ 12 ]} Skłania to do kwalifikowania statusu Stolicy Apostolskiej jako sui generis podmiotu prawa międzynarodowego, innego niż państwa i organizacje międzynarodowe. ^{[ 13 ]}

Odnosząc rozważania prawnomiędzynarodowe do pojęcia organizacji/organu międzynarodowego z art. 90 Konstytucji, trzeba zauważyć, że Stolicy Apostolskiej nie można traktować ani jako organizacji międzynarodowej, ani jako organu międzynarodowego. Pojęcia te, mimo że właściwie polskiemu prawu konstytucyjnemu, nie mogą być bowiem traktowane w zupełnym oderwaniu od aktualnie istniejącego prawa międzynarodowego. To prawo zaś wyklucza postrzeganie Stolicy Apostolskiej jako organizacji/organu międzynarodowego.

W tych warunkach Konkordat zawarty między Stolicą Apostolską a Polską w 1993 r. nie może być analizowany pod kątem art. 90, bo Stolica Apostolska nie jest ani organizacją, ani organem międzynarodowym w znaczeniu nadanym przez ten przepis. Jedynie poprawnym trybem ratyfikacji Konkordatu pozostaje więc tryb wyznaczony przez art. 89.

Natomiast nic nie stoi na przeszkodzie, aby Konkordat, jak każda umowa międzynarodowa był skierowany do Trybunału Konstytucyjnego zanim Polska nim się zwiąże (w ramach kontroli prewencyjnej umów, np. na podstawie art. 133 ust. 2 Konstytucji).