Opinia Beaty Szepietowskiej w sprawie trybu ratyfikacji umowy międzynarodowej w świetle postanowień Konstytucji RP, ze szczególnym uwzględnieniem
konkordatu
(8 grudnia 1997 r., Warszawa)
I.
Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U Nr 78, poz. 483) stanowi w art.
133 ust. 1 pkt 1: "Prezydent Rzeczypospolitej jako reprezentant państwa w stosunkach zewnętrznych ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe, o czym zawiadamia Sejm i Senat".
Ustawa zasadnicza wyróżnia wśród wszystkich umów ratyfikowanych przez
Prezydenta takie, których ratyfikacja
wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (art. 89 ust. 1 i art. 90 ust.
2) w referendum -
ust. 3) oraz pozostałe, ratyfikowane bez
udziału władzy ustawodawczej.
W procedurze ratyfikacji drugiej kategorii umów, ustrojodawca (art. 89 ust.
2) nałożył na Prezesa Rady Ministrów obowiązek zawiadamiania Sejmu o zamiarze przedłożenia Prezydentowi Rzeczypospolitej do ratyfikacji umów międzynarodowych,
których ratyfikacja nie wymaga zgody wyrażonej w ustawie. Zasady ogłaszania
umów tego rodzaju określa ustawa (art. 88 ust. 3, zd. drugie).
1. Interesujący nas katalog umów wymagających dla ratyfikacji uprzedniej
zgody wyrażonej w ustawie został ukształtowany w oparciu o zakres
przedmiotowej regulacji tzn. materię stanowiącą treść umowy międzynarodowej.
Co zaś bardziej istotne, materialnoprawny charakter umowy, determinuje
stosowanie odmiennej (zwykłej lub kwalifikowanej) procedury uchwalania ustaw
wyrażających zgodę.
a) Jeżeli umowa międzynarodowa dotyczy (art. 89 ust. 1): — pokoju,
sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,
— wolności,
praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,
— członkostwa
Rzeczypospolitej w organizacji międzynarodowej,
— znacznego
obciążenia państwa pod względem finansowym,
— spraw
uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy,
to ustawa wyrażająca zgodę na
ratyfikację jest uchwalana w trybie właściwym dla uchwalenia każdej
innej ustawy, tzn. zwykłą większością
głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (art.
120, zd. pierwsze).
b) Jeżeli zaś Rzeczpospolita na
podstawie umowy międzynarodowej przekazuje organizacji międzynarodowej lub
organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych
sprawach (art. 90 ust. 1), to wyrażenie
zgody na ratyfikację takiej umowy może nastąpić przy zastosowaniu jednej z dwóch procedur wskazanych w art. 90 ust. 2 i 3.
Pierwsza -
to uchwalenie ustawy wyrażającej zgodę
na ratyfikację umowy. Tryb uchwalenia takiej ustawy jest wyraźnie odmienny
niż procedura uchwalania pozostałych ustaw (art. 120, zd. pierwsze in
principio), a podstawę prawną wprowadzonego zróżnicowania stanowi art.
120, zd. pierwsze in fine („chyba że Konstytucja przewiduje inną większość").
Ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację tego rodzaju umowy jest uchwalana
przez Sejm większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy
ustawowej liczby senatorów (art. 90 ust. 2).
Druga -
to wyrażenie zgody na ratyfikację takiej umowy w referendum ogólnokrajowym
(art. 90 ust. 3), którego wynik jest wiążący,
jeżeli w referendum wzięło udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania
(art. 125). O wyborze trybu wyrażenia zgody na ratyfikację rozstrzyga Sejm w drodze uchwały, podjętej bezwzględną większością
głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (art. 90
ust. 4).
2. Warto w tym miejscu zasygnalizować, że wybór
opcji referendum ogólnokrajowego stawia (na gruncie Konstytucji) pytanie o formę
prawną przedmiotu poddanego głosowaniu: — czy będą to „klasycznie" sformułowane
pytania referendalne (<jesteś „za" czy "przeciw">); — czy też projekt ustawy o wyrażeniu zgody na
ratyfikację, którego uchwalenie wskazuje na istnienie obok Sejmu, również -
Narodu -
jako podmiotu legitymowanego (wyjątkowo) do uchwalenia ustaw (co wynika z brzmienia art. 90 ust. 3: "Wyrażenie zgody (..) może być uchwalone w referendum (..)").
Na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o referendum (Dz. U. Nr 99, poz.
487) można zaś wskazać następujące wątpliwości: — czy art. 4 ust. 1, odwołujący się do art.
19 ust. 1 Małej Konstytucji (uchylonej) może być uznany za odwołanie do
obowiązującego art. 125 oraz art. 90 ust. 1 w zw. z ust. 3 Konstytucji; — jeśli tak, to zdecydowanie istotne wydaje się
kategoryczne sformułowanie art. 4 ust. 2: "Sprawa będąca przedmiotem
referendum (obecnie art. 125 i art. 90 ust. 1 w zw. z ust. 3 Konstytucji) nie może
być ponownie poddana pod referendum przed upływem 4 lat od dnia jego przeprowadzenia".
Wybór referendum jako formy wyrażenia zgody na ratyfikację umowy z art.
90 ust. 1 Konstytucji skłaniałby zatem do znowelizowania ustawy o referendum,
ze szczególnym uwzględnieniem skutków prawnych, jakie powoduje niewyrażenie
zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, na podstawie której
Rzeczpospolita przekazuje kompetencje organów władzy państwowej w niektórych
sprawach (zwłaszcza w kontekście przystąpienia do Unii Europejskiej).
II.
Ustalenie trybu właściwego dla ratyfikacji konkordatu jest -
po pierwsze -
wynikiem analizy materii, unormowanej w umowie międzynarodowej podpisanej w dniu 28 lipca 1993 r.
1. Zakres przedmiotowy konkordatu charakteryzuje przykładowo: — art.
10 -
uznanie skutków cywilnych małżeństw kanonicznych, wyraźnie zobowiązuje
stronę państwową do dokonania koniecznych zmian w prawie polskim (nowelizacja
ustaw: kodeks rodzinny i opiekuńczy, prawo o aktach stanu cywilnego, kodeks
postępowania cywilnego).
Trzeba zatem uznać, że postanowienie powyższe należy do zakresu
przedmiotowego, określonego w art. 89 ust. 1 pkt 5 (sprawy uregulowane w ustawie), co oznacza, że ratyfikacja konkordatu musi być poprzedzona wyrażeniem
zgody w ustawie; — art.
15 ust. 3 -
dotacja państwa na rzecz Papieskiej Akademii Teologicznej w Krakowie.
Przepis ten również wypełnia dyspozycję z art. 89 ust. 1 pkt 5 (nowelizacja
ustawy budżetowej), choć w razie przyjęcia innej opcji może uzasadnić powołanie
jako podstawy art. 89 ust. 1 pkt 4 (znaczne obciążenie państwa pod względem
finansowym). — kwestie
sposobu rozciągnięcia gwarancji wolnościowych konkordatu na inne kościoły i związki wyznaniowe, aby znalazły się w takiej samej sytuacji prawnej jaką
dla Kościoła katolickiego stwarza konkordat, wypełniają dyspozycję art. 89
ust. 1 pkt 2 (wolności, prawa lub obowiązki obywateli określone w Konstytucji).
Konkludując, zakres materii unormowanych w konkordacie uzasadnia — w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt. 2, 4, 5 Konstytucji -
uzależnienie ratyfikacji tej umowy od
uprzedniego wyrażenia zgody w ustawie.
Uchwalenie ustawy winno nastąpić w trybie określonym przez art. 120 (zd.
pierwsze in principio) Konstytucji
tzn. zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Ustrojodawca
stanowiąc bowiem o tego rodzaju ustawie, nie skorzystał z możliwości
ustalenia innej większości wymaganej dla jej uchwalenia (zgodnie z art. 120,
zd. pierwsze in fine).
2. Optując za stosowaniem przy ratyfikacji
konkordatu procedur określonych w art. 90 ust. 2 i 3 Konstytucji, należy
przekonująco argumentować w sprawie: — uznania (art. 25 ust. 4) Kościoła
katolickiego za organizację międzynarodową lub Stolicę Apostolską za organ
międzynarodowy, — uzasadnienia, iż 3w wyniku ratyfikacji
konkordatu Rzeczpospolita Polska przekazuje (jednemu z tych podmiotów)
kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach (art. 90 ust.
1).
Spełnienie powyższych wymogów stanowi conditio
sine qua non uchwalenia ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację w trybie
art. 90 ust. 2 lub uchwalenia zgody na drodze referendum ogólnonarodowego -
art. 90 ust. 3, gdyż ust. 2 tego artykułu expressis
verbis wskazuje tylko jeden rodzaj umowy międzynarodowej tzn. "(..) o
której mowa w ust. 1 (..)", wobec którego przepisy te znajdują
zastosowanie.
Ponieważ literalna wykładnia postanowień art. 89 i 90 Konstytucji nie
prowadzi — w naszej ocenie -
do aprobaty powyższej opcji, a równocześnie nie znamy prawnych przesłanek
tego stanowiska, sygnalnie odniesiemy się tylko do aspektu podmiotowego umowy
(konkordatu).
Zdaniem J. Czaji "Kościół rzymskokatolicki jest organizacją działającą
na nieograniczonym (w przeciwieństwie do państw działających w określonych
granicach) obszarze, obejmującą swą jurysdykcją osoby (wiernych) we
wszystkich krajach świata. Tak więc, Kościół rzymskokatolicki obejmuje
zakresem oddziaływania osoby znajdujące się w zasięgu suwerenności władzy
państw (..). Nawet realizując cele religijne, Kościół rozporządza określonym
potencjałem społeczno-ekonomicznym,
materialnym. W związku z tym państwo nie może uznać, że Kościół jest
suwerenem w zakresie tych spraw (które przecież dotyczą stosunków społecznych
na obszarze danego państwa), a idąc dalej -
państwo nie może uznać podmiotowości
międzynarodowej Kościoła, ponieważ stworzyłoby to uprawnienia do
traktowania całego tego potencjału, na który oddziaływa Kościół, za
podlegający suwerenności Kościoła rzymskokatolickiego. Brak
jest z resztą przekonywającej praktyki międzynarodowej świadczącej o tym,
że państwa uznają lub choćby implicite
traktują Kościół rzymskokatolicki jako podmiot prawa międzynarodowego" [ 1 ].
Biorąc pod uwagę powyższe, wypada tym samym stwierdzić, że w świetle art.
90 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 4 Konstytucji, Kościół
katolicki nie może być uznany za podmiot prawa międzynarodowego (tym bardziej
organizację międzynarodową), którą cechuje zdolność traktatowa,
przejawiająca się np. w wykonywaniu kompetencji organów państwowych w sprawach przekazanych umową.
Stolica Apostolska — w rozumieniu J. Czaji -
jest suwerennym podmiotem prawa międzynarodowego,
odmiennym od państwa i innych podmiotów (np. organizacji międzynarodowych).
Jako instytucja bezterytorialna (z siedzibą na terenie Państwa Watykańskiego)
ma powszechnie uznane przez państwa atrybuty podmiotowości międzynarodowej,
które zapewniają jej możliwość uczestniczenia w stosunkach międzynarodowych
na zasadzie niezależności. Formą dorozumianego uznania podmiotowości międzynarodowej
Stolicy Apostolskiej są zawierane z nią
przez państwa umowy międzynarodowe dwustronne — o treści kościelnej i pozakościelnej -
i wielostronne.
Przytoczone wyjaśnienia jednoznacznie przemawiają za niemożnością traktowania Stolicy Apostolskiej jako organu międzynarodowego
(ale również organizacji międzynarodowej — w rozumieniu posiadania podmiotowości prawnomiędzynarodowej). Stąd też, wykładnia
art. 90 ust. 1 Konstytucji, musi prowadzić do uznania Stolicy Apostolskiej za
stronę umowy, ale nie podmiot, któremu Rzeczpospolita powierza wykonywanie
kompetencji organów państwa. W naszej ocenie, nawet pobieżnie przedstawiona merytoryczna argumentacja
(bowiem tematem opinii jest procedura ratyfikacji) dezawuuje pogląd o wyrażaniu
zgody na ratyfikację konkordatu w trybie określonym przez art. 90 ust. 2 lub 3
Konstytucji.
III.
Ostatni problem wynika z pytania, czy tryb z art. 89 (wyrażenie zgody na
ratyfikację w ustawie) wyłącza stosowanie art. 133 ust. 2 Konstytucji
(Prezydent przed ratyfikowaniem umowy międzynarodowej może zwrócić się do
Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie jej zgodności z Konstytucją).
Prezydent jako jedyny podmiot zyskał legitymację do wnioskowania o zbadanie
konstytucyjności ustawy przed jej podpisaniem (tzw. kontrola prewencyjna z art.
122 ust. 3, zd. pierwsze).
Właściwość Trybunału Konstytucyjnego obejmuje tym samym kontrolę ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej
(art. 89 ust. 1 oraz art. 90 ust. 2), podobnie jak kontrolę wszystkich ustaw
przed ich podpisaniem, wedle kryteriów: treści,
kompetencji oraz dochowania trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu
(..) (art. 42 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. Nr 102, poz. 643).
Nie tracą na aktualności wnioski zawarte w uchwale wykładniczej Trybunału
[ 2 ] z dnia 30 listopada 1994 r. (W. 10/94), zgodnie z którymi: — skoro na treść ustawy upoważniającej składa
się — w zasadzie wyłącznie -
udzielenie upoważnienia do ratyfikacji, to TK może nie tylko np. badać, czy
udzielono je właściwemu organowi, ale także, czy przyzwolenie dokonania
ratyfikacji umowy nie oznacza przyzwolenia na wprowadzenie do polskiego systemu
prawnego samowykonalnych norm wynikających z umowy międzynarodowej a sprzecznych z Konstytucją,
— kompetencja TK do dokonania takiego badania
wynika z charakteru ustawy upoważniającej (kompetencyjnej), której treścią
jest nie tylko wskazanie organu upoważnionego do działania, ale też wskazanie
materialnej treści tego działania, tj.
wskazanie umowy międzynarodowej, która w wyniku upoważnienia wyrażonego w ustawie może zostać ratyfikowana, — rzeczywista zawartość normy kompetencyjnej
zawartej w ustawie upoważniającej obejmuje nie tylko elementy formalne, ale i element materialny, to znaczy przyzwolenie na ratyfikowanie umowy o określonej
treści. Skoro parlament ma prawo i obowiązek dokonać pełnej analizy tekstu
umowy, to istotą udzielonego przez niego upoważnienia jest zaakceptowanie treści zawartych w tej umowie,
— analiza treści ustawy upoważniającej musi
być tym samym dokonana poprzez analizę
treści umowy międzynarodowej, której dotyczy,
— Trybunał nie dokonuje tu kontroli umowy jako
takiej, a bada tylko materialną zawartość upoważnienia zawartego w ustawie.
2. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że
Konstytucja rozstrzygnęła explicite o kontroli prewencyjnej umów międzynarodowych wymagających ratyfikacji (w
tym za zgodą ustawową), trzeba uznać, że prawo Prezydenta do wszczęcia postępowania
przed Trybunałem będzie wymagało przedmiotowego ustalenia: — czy kwestionowana jest ustawa wyrażająca zgodę (z położeniem szczególnego nacisku na
jej elementy formalne), — czy też istnieją zastrzeżenia wobec samej umowy
(jej rozstrzygnięć merytorycznych).
Wydaje się, że o wyborze jednej z procedur będzie decydował rodzaj aktu
(ustawa lub umowa) oraz postawione wobec niego zarzuty (dla ustawy -
kompetencja i tryb uchwalenia, dla umowy przede wszystkim -
treść).
Stanowisko uzasadniamy funkcjonalnie, podkreślając (pod rządami obowiązującej
Konstytucji) kognicję Trybunału do "prostego"
(bez uciekania się do ustawy wyrażającej zgodę) badania umów międzynarodowych
i "bezpośredniego" orzekania o konstytucyjności ich postanowień.
Trzeba zatem przyjąć, że art. 133 ust. 2 przez sformułowanie „przed
ratyfikowaniem umowy międzynarodowej" odniesione do umowy poprzedzonej zgodą
wyrażoną w ustawie, określa, iż warunkiem
wniesienia wniosku do Trybunału jest „zdolność Prezydenta do ratyfikowania
umowy", czyli uchwalenia ustawy wyrażającej zgodę.
Uchwalenie ustawy (de facto jej
publikacja [wejście w życie]) legitymuje Prezydenta do wszczęcia kontroli w trybie prewencyjnym. Natomiast, jak zostanie określony przedmiot badania
(ustawa czy umowa) zależy wyłącznie od charakteru prawnego zarzutów oraz
skutków, jakie wnioskodawca wiąże z orzeczeniem.
Konkludując, naszym zdaniem, w razie wątpliwości
co do konstytucyjności umowy międzynarodowej, której ratyfikacja wymaga zgody
wyrażonej w ustawie, Prezydent będzie bezpośrednio kwestionował samą umowę
(po spełnieniu warunku zawieszającego jego zdolność ratyfikacyjną tzn. po
uchwaleniu ustawy).
Dodajmy na koniec: opiniowane zagadnienia są materią na tyle skomplikowaną,
że ich wnikliwa analiza prawna — w czasie wyznaczonym na przedstawienie stanowiska -
jest zdecydowanie utrudniona.
Opinia przygotowana na zlecenie Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu. Kopia z własnego zbioru Czesława Janika.
Przypisy: [ 1 ] J.
Czaja, Prawnomiędzynarodowy status Watykanu, PWN, Warszawa 1983. [ 2 ] OTK z 1994 r., poz. 48, s. 236. |