Przedstawiamy Państwu
przygotowaną przez Radę Legislacyjną przy Prezesie Rady Ministrów
opinię na
temat projektu stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie
określenia kryteriów, którym powinny odpowiadać kościoły i inne związki
wyznaniowe ubiegające się o zawarcie umowy z rządem na podstawie art.
25 ust. 5
Konstytucji RP. OPINIA [ 1 ] nt. projektu stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie określenia kryteriów, którym powinny odpowiadać kościoły i inne związki wyznaniowe ubiegające się o zwarcie umowy z rządem na podstawie art. 25 ust. 5 nowej Konstytucji RP wraz z uzasadnieniemW konsekwencji zawarcia przez RP
konkordatu ze Stolicą Apostolską 28 lipca 1993 r. i uchwalenia nowej
Konstytucji, która w swoim artykule 25 ust. 5 przewiduje, że „Stosunki
między
Rzecząpospolitą a innymi kościołami (aniżeli Kościół katolicki — przyp.
RL)
oraz związkami wyznaniowymi określają ustawy uchwalane na podstawie
umów
zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami",
cztery
kościoły działające w Polsce (Kościół Chrześcijan Wiary Ewangelicznej w RP,
Kościół Ewangelicznych Chrześcijan w RP, Kościół Wolnych Chrześcijan w RP oraz
Kościół Zborów Chrystusowych w RP) wystąpiły do rządu z memoriałami o podpisanie stosownych umów oraz z postulatami uregulowania ich statusu
prawnego w drodze ustaw partykularnych. Nasuwa się pytanie, czy zawarcie
konkordatu ma
wpływ na problem równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych
istniejących w Polsce z punktu widzenia ich ukształtowania oraz pozycji prawnej? Była premier H. Suchocka przy okazji podpisania
konkordatu
wypowiedziała myśl o jego funkcji modelowej dla regulacji prawnych innych kościołów i związków
wyznaniowych co oznacza, że zawarcie konkordatu "nie powoduje
pogorszenia
sytuacji prawnej innych kościołów, ale toruje drogę do tego, aby takie
same
gwarancje wolnościowe, jakie na mocy umowy konkordatowej, mają
przysługiwać
Kościołowi katolickiemu, zostały przez Państwo rozciągnięte na inne
kościoły, z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości i proporcjonalności. Na przykład
kościoły
mniejszościowe, które w skali krajowej liczą kilka lub nawet
kilkadziesiąt
tysięcy wyznawców, nie potrzebują ordynariatu polowego (J. Krukowski,
Konkordat
m. Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisany 28 lipca 1993
r. -
zagadnienia prawnoustrojowe w: Nowy Konkordat a prawo polskie, Warszawa
1994,
s. 56). Notabene załączone do
dokumentacji przedłożonej Radzie Legislacyjnej projekty ustaw
dotyczących
czterech w/w kościołów aspirujących do podpisania umowy z rządem nie
postulują
ustanowienia dla nich ordynariatów w wojsku. W tym kontekście zasadniczym pytaniem wyłaniającym
się na tle nowej
Konstytucji
staje się problem, czy z treści art. 25 ust. 5 nowej Konstytucji RP
można
wnosić, że inne niż Kościół katolicki kościoły i związki wyznaniowe na
jego
podstawie dysponująroszczeniem do rządu o zawarcie stosownej umowy umożliwiającej im w następstwie uzyskanie
ustawy
partykularnej? Stanowczo i od razu udzielona twierdząca odpowiedź na
tak
postawione pytanie byłaby chyba ryzykowna, bowiem w istocie z samej
treści art.
25 ust. 5 nowej Konstytucji wynika, że podstawą dla uzyskania ustawy
partykularnej przez konkretny kościół albo związek wyznaniowy jest
uprzednie
zawarcie umowy przez jej odpowiednie i identyfikowane konstytucyjnie strony — rząd z jednej strony i stosowny
kościół albo związek wyznaniowy z drugiej strony. Skoro ma to być umowa, zaś pojęcie to ma w prawie
ściśle określone znaczenie, wg którego obydwie umawiające się strony
muszą
wyrazić jednocześnie wolę zawarcia takiej uprzedniej umowy, istotą
bowiem
każdej umowy jest to, że zainteresowane
są jej dojściem do skutku dwie strony, to należy założyć racjonalność
działania
ustrojodawcy, który jeśli używa określonych pojęć, to wie dlaczego tak
czyni.
Przeto wydawałoby się prima facie, że
Rada Ministrów nie może być przymuszona do zawarcia takiej umowy z kimkolwiek.
Nieraz jednak bywało już i tak, że pojęcia używane przez ustrojodawcę w Konstytucji bywały wykładane inaczej przez Trybunał Konstytucyjny,
szerzej
aniżeli by się mogło wydawać na podstawie samego brzmienia użytego
pojęcia (np.
konstytucyjne pojęcie własności nie jest ograniczane przez Trybunał
Konstytucyjny do własności w rozumieniu prawa cywilnego — zob.
orzeczenie
Trybunału Konstytucyjnego — K 3/88). Także w przypadku art. 25 ust. 5 nowej Konstytucji
należy uznać, że
użyte przez
twórcę Konstytucji pojęcie „umowy" nie pokrywa się ściśle z cywilistycznym
pojęciem „umowy", a raczej odpowiada szerszemu publiczno-prawnemu czy
politycznemu nawet pojęciu „porozumienia". Warto w tym kontekście
zwrócić uwagę
na okoliczności w jakich narodził się ów artykuł. Narodził się on w trakcie
prób poszukiwania rozwiązań prawnych służących przezwyciężeniu
pojawiających
się w trakcie prac konstytucyjnych, zarzutów o stawianiu Kościoła
katolickiego w pozycji uprzywilejowanej poprzez gwarantowanie jemu regulowania
stosunków z Państwem w drodze konkordatu, czyli umowy międzynarodowej zapewniającej
trwałość przyjętych regulacji i stojących za umową taką autorytetów.
Uznano, po
długotrwałych sporach i dyskusjach, że w świetle kreowanej przez nową
Konstytucję zasady równouprawnienia kościołów i innych związków
wyznaniowych,
właściwe z prawnego punktu widzenia i sprawiedliwe materialnie będzie
przyjęcie
rozwiązania, którego sens najlepiej oddał, jak się wydaje,
przedstawiciel
Prezydenta RP i ekspert zarazem prof. M. Pietrzak w następującej
wypowiedzi
podczas plenarnego posiedzenia Komisji Konstytucyjnej ZN w dniu 26
stycznia
1995: "Skoro istnieje akceptacja zasady, że Kościół katolicki ma umowę
międzynarodową, to w stosunku do pozostałych kościołów można przyjąć
zasadę
uchwalania ustaw na podstawie porozumienia z właściwymi władzami kościelnymi. Takie rozwiązanie jest przyjęte we
Włoszech.
Włoska Konstytucja przyjęła przepis, którego nawet nie trzeba zmieniać.
Ustawy
uchwalane są nie po porozumieniu, tylko na podstawie porozumienia z władzami
kościelnymi" (por. Biuletyn KKZN, z. XII, Warszawa 1995, łam. 58). W istocie
Konstytucja Włoska z 1947 r. w art. 8 ust. 3 wyraźnie mówi, że stosunki
związków wyznaniowych z Państwem „regulowane są przez ustawę na
podstawie porozumień
(di intese) z odpowiednimi reprezentacjami władz kościelnych". Ten sam
ekspert w powołanej wyżej wypowiedzi dodawał dalej, że: "w ten sposób byłby
rozwiązany
problem praktycznej realizacji zasady równouprawnienia. Kościół
katolicki ma
swoją umowę międzynarodową, a inne
kościoły mają swoje umowy uchwalane w formie ustaw. równouprawnienie dotyczy formy regulacji prawnej, a nie
tylko
przedmiotowego zakresu przepisów" (tamże). Możliwe, że zamienne używanie przez eksperta, a za
nim przez szereg
dyskutantów w toku prac konstytucyjnych, określonego pojęcia spowodowało, że
ostatecznie w tekście Konstytucji znalazło się pojęcie „umowy" nie zaś „porozumienia"
jako
być może w jakimś stopniu werbalnie bardziej proporcjonalne wobec
ostatecznie
zastosowanego pojęcia „umowy międzynarodowej" (nie zaś konkordatu) i użytego w odniesieniu do Kościoła katolickiego w art. 25 ust. 4 nowej Konstytucji. Takie ustalenia prowadzą do wniosku, że Rada
Ministrów ma konstytucyjny obowiązek przystąpienia do negocjowania
umowy z właściwymi przedstawicielami kościołów i związków wyznaniowych innych
niż
Kościół katolicki, które wyrażą takie życzenie i umowa taka musi
być
podstawą dla następnie uchwalonej ustawy. Warto od razu powiedzieć też,
że
wniosek taki nie oznacza wcale, że każdy kościół czy związek wyznaniowy
inny
niż Kościół katolicki musi mieć odrębną, wynegocjowaną umowę i przyjętą
na jej
podstawie ustawę partykularną. Rada Legislacyjna stoi na stanowisku, że w świetle art. 25 ust. 5 nowej Konstytucji jest dopuszczalne prowadzenie
przez
Radę Ministrów wielostronnych negocjacji umów o których mowa, a więc
dopuszczenie do równoczesnego negocjowania umowy z kilkoma kościołami
czy
związkami wyznaniowymi. Wypada raz jeszcze podkreślić zasadność tezy, że
równouprawnienie
kościołów i związków wyznaniowych dotyczy nie tylko przedmiotowego zakresu
przepisów
regulujących ich położenie prawne, ale i formy regulowania tego ich
położenia. Z treści ust. 4 art. 25 nowej Konstytucji wynika
wyraźnie, że stosunki
między
RP a Kościołem katolickim muszą być
regulowane (ustrojodawca mówi stanowczo w trybie oznajmującym
„określają") w drodze umowy międzynarodowej zawartej ze Stolicą Apostolską i
(koniunkcja)
ustawy (a więc kilka, co najmniej dwie). Identyczna stanowcza formuła
została
użyta w ust. 5 art. 25 nK. I tu w stanowczym trybie oznajmu8jącym
ustrojodawca
nakazuje regulowanie stosunków między RP a innymi (niż Kościół
katolicki)
kościołami i związkami wyznaniowymi. Mówi się bowiem i tutaj, że te
stosunki
„określają" (nie zaś „mogą określić") ustawy uchwalone na podstawie
odpowiednich umów. Skoro muszą być wydane ustawy, które „określają" te
stosunki, to najpierw muszą być
zawarte odpowiednie umowy między Radą Ministrów a właściwymi
przedstawicielami
w/w podmiotów. Warto zauważyć, że także w ustawie z 17 maja 1989 r. o gwarancjach
wolności
sumienia i wyznania (Dz. U. z dnia 23 maja 1989 r., Nr 29, poz. 155 z późn.
Zm.) w artykule 8 wyraźnie ustala się, że "sytuację prawną i majątkową
kościołów i innych związków wyznaniowych regulują
(sic !) odrębne ustawy". Także zatem stąd płynie od dawna nakaz
ustanawiania odrębnych ustaw wobec tych podmiotów. Nie sposób na podstawie dostarczonej Radzie
Legislacyjnej opinii
art. dr
art. W. Uruszczaka z UJ nie dostrzec, że opinia ta idzie w innym
kierunku. Rada
Legislacyjna ubolewa, że w pakiecie okumenttacji nie znalazła się
jednak
zapowiadana w piśmie z 24 czerwca 1999 r. do Sekretarza Rady Ministrów — A.
Proksy opinia art. dr art. M. Pietrzaka. Jak się okazuje jej istotne
ustalenia
muszą odbiegać od konkluzji jedynej załączonej opinii. Profesor M.
Pietrzak
ogłosił bowiem w z. 11-12 „Państwa i Prawa" w 1997 r. artykuł pt.
Stosunki
państwo-kościół w nowej Konstytucji" i w pracy tej zawarł swoją ocenę
nowych
rozwiązań konstytucyjnych, w tym i określił w sposób nie budzący
wątpliwości
swój punkt widzenia na treść jej art. 25 ust. 5 nK. W pracy tej czytamy
„wersja
przyjęta przez Konstytucję nakłada na Radę Ministrów obowiązek
zawierania umów z każdym istniejącym kościołem lub związkiem wyznaniowym, których
liczba
przekroczyła już 120" (tamże, s. 180). Profesor M. Pietrzak nadto nie
bez słuszności
dodaje, że "odmowa rozpoczęcia pertraktacji lub ich przedłużanie
uzasadniać
będzie skargę do NSA lub TK" (tamże). Rada Legislacyjna podziela ten
pogląd.
Nawiasem mówiąc kościoły i inne związki wyznaniowe także na podstawie
art. 11
ust. 3 ustawy o gwarancjach sumienia i wyznania z 1989 r. mogą składać
wnioski
do TK na zasadach i w trybie określonych w przepisach o Trybunale
Konstytucyjnym. Naturalnym następstwem zaaprobowania tezy o obowiązku
nałożonym na Radę
Ministrów przez art. 25 ust. 5 nowej Konstytucji o roszczeniu do rządu o przystąpienie do rokowań ze strony innych niż Kościół katolicki,
kościołów i związków wyznaniowych jest aprobata dla stanowiska, że od chwili
wejścia w życie nowej Konstytucji także każdorazowa zmiana ustaw o których mowa,
także i tych piętnastu już obowiązujących, wymagać będzie zawarcia wcześniej
stosownej
umowy między Radą Ministrów a właściwymi przedstawicielami kościołów i związków
wyznaniowych. Warto też dodać, że w Komisji Konstytucyjnej ZN postulowano, by ograniczyć przyjmowane w oparciu o art. 25 ust. 5 nK regulacje ustawowe do kościołów i związków wyznaniowych istniejących legalnie w RP od co najmniej pięćdziesięciu lat, jednak postulat taki Komisja Konstytucyjna ZN odrzuciła (tamże). Fakt ten nie powinien pozostawać obojętny na treść przedkładanego Radzie Legislacyjnej dokumentu przez MSWiA i nie może nie pozostać bez wpływu na treść opinii samej Rady. W konkluzji Rada Legislacyjna stwierdza, że z art. 25 ust. 1 nowej Konstytucji jednoznacznie wypływa nakaz równego czy jednakowego traktowania wszystkich kościołów i związków wyznaniowych, w sferze ich praw i obowiązków, bez względu na to w jakiej formie regulowana jest ich sytuacja prawna oraz bez względu na to jakie wywołać to może wszelkie niedogodne konsekwencje dla Państwa. Oznacza to, że wszystkie uprawnienia przyznane kościołom i związkom wyznaniowym, posiadającym ustawy partykularne winny być rozszerzone na kościoły i związki wyznaniowe wpisane do rejestru prowadzonego przez ministra spraw wewnętrznych i administracji, których jest obecnie około 140-stu. W konsekwencji należy uznać za niedopuszczalne ustanawianie jakichś szczególnych kryteriów, którym winny odpowiadać kościoły i inne związki wyznaniowe ubiegające się o zawarcie umowy z rządem na podstawie art. 25 ust. 5 nowej Konstytucji. Ustanawianie takich kryteriów jest tym bardziej nieuzasadnione i naruszające zasadę równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych z art. 25 ust. 1 nowej Konstytucji, że nawet niektóre z kościołów i związków wyznaniowych posiadających obecnie ustawy partykularne, faktycznie nie spełnia dziś zakładanych przez MSWiA kryteriów, co potwierdza min. P. Stachańczyk w załączonym dla Rady Legislacyjnej piśmie nr W/DD/756/99 z dnia 30 września 1999 r. Są to: Karaimski Związek Religijny posiadający 3 parafie i zaledwie 180 wyznawców, Wschodni Kościół Staroobrzędowy posiadający zaledwie 4 parafie i ok. 1 tys. wyznawców oraz Muzułmański Związek Religijny z 6-ma gminami wyznaniowymi i ok. 5200 wyznawcami. Wcale nie lepiej wygląda sytuacja w Kościele Ewangelicko-Reformowanym (10 parafii i ok. 4 tys. wyznawców) i w Gminach Wyznaniowych Żydowskich (8 gmin wyznaniowych i ok. 1200 wyznawców. Projekt opinii przygotował prof. dr hab. Zbigniew Witkowski Przewodniczący
Rady Legislacyjnej Przypisy: [ 1 ] Rada
Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów (Sygn. RL.
032-81-99), Warszawa, 27.10.1999 r. |
Oryginał.. (http://www.racjonalista.pl/kk.php/s,3349) (Ostatnia zmiana: 02-04-2004) |