Wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2003 r. (K 13/2002)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:  
Marek Safjan — przewodniczący
Jerzy Ciemniewski
Wiesław Johann
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska
Ewa Łętowska
Marek Mazurkiewicz
Andrzej Mączyński
Janusz Niemcewicz
Jadwiga Skórzewska-Łosiak — sprawozdawca
Jerzy Stępień
Marian Zdyb
Bohdan Zdziennicki,

protokolant: Dorota Raczkowska,

po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy, Sejmu, Prokuratora Generalnego, a także Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2003 r., wniosku Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego o zbadanie zgodności:

art. 46 ust. 1 pkt 3, art. 48 ust. 2 pkt 3 i art. 49 ust. 1 i 2 ^{[ 1 ]} ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz. U. Nr 66, poz. 287 ze zm.) z art. 2, art. 25 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

orzeka:

1. Art. 46 ust. 1 pkt 3 i art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz. U. Nr 66, poz. 287, Nr 95, poz. 425, z 1993 r. Nr 7, poz. 34, z 1994 r. Nr 1, poz. 3, z 1997 r. Nr 28, poz. 153 i Nr 90, poz. 557 oraz z 1998 r. Nr 59, poz. 375 i Nr 106, poz. 668) są zgodne z art. 25 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nie są niezgodne z art. 32 Konstytucji.
2. Art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim ma zastosowanie do nieruchomości, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jest zgodny z art. 25 ust. 1 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Ponadto postanawia:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie w sprawie zgodności art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1 wyroku w zakresie, w jakim przepis ten ma zastosowanie do nieruchomości, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 lit. b i c tej ustawy, z art. 25 ust. 1, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Uzasadnienie:

I

1. Polski Autokefaliczny Kościół Prawosławny pismem z 15 lutego 2002 r. przedstawił wniosek o zbadanie zgodności art. 46 ust. 1 pkt 3, art. 48 ust. 2 pkt 3 i art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz. U. Nr 66, poz. 287, z 1991 r. Nr 95, poz. 425, z 1993 r. Nr 7, poz. 34, z 1994 r. Nr 1, poz. 3, z 1997 r. Nr 28, poz. 153 i Nr 90, poz. 557 oraz z 1998 r. Nr 59, poz. 375 i Nr 106, poz. 668) z art. 2, art. 25 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie wnioskodawcy zaskarżone przepisy różnią się zasadniczo od unormowań prawnych spraw majątkowych przyjętych w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.) oraz od unormowań spraw majątkowych innych kościołów. Art. 60 ust. 1 ustawy o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego wprowadził zasadę, w myśl której nieruchomości lub ich części, pozostające w dniu wejścia w życie ustawy we władaniu kościelnych osób prawnych, stają się z mocy prawa ich własnością, jeżeli zostały spełnione przesłanki określone w pkt 1-5 tego przepisu. Zasada ta została podtrzymana w ustawach regulujących stosunek państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych. Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego wyłączył spod postępowania regulacyjnego przed Komisją Majątkową nieruchomości, które były własnością diecezji, parafii, klasztorów lub innych instytucji grecko-katolickich, pozostające w dniu wejścia w życie cytowanej ustawy we władaniu innych kościołów i związków wyznaniowych.

W myśl art. 46 ust. 1 ustawy o stosunku państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, nieruchomości lub ich części, pozostające w dniu wejścia w życie ustawy we władaniu kościelnych osób prawnych, stają się z mocy prawa ich własnością, jeżeli:
1) podlegały ustawie z dnia 23 czerwca 1939 r. o uregulowaniu stanu prawnego majątków Kościoła Prawosławnego (Dz. U. Nr 57, poz. 370), bez względu na to, czy w myśl tej ustawy przechodziły z mocy prawa na własność Państwa,
2) podlegały przejęciu na własność Państwa z mocy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (Dz. U. Nr 9, poz. 87 i Nr 10, poz. 111, z 1969 r. Nr 13, poz. 95 i z 1989 r. Nr 29, poz. 154), a zostały pozostawione, wydzierżawione lub przekazane kościelnym osobom prawnym,
3) znajdują się na nich cmentarze grzebalne lub obiekty sakralne wraz z obiektami towarzyszącymi, z zastrzeżeniem art. 49; dotyczy to również obiektów położonych na obszarze m.st. Warszawy.

Art. 46 ust. 1 pkt 3 wyłącza nabycie własności nieruchomości, lub ich części, o których mowa w art. 49 ustawy.

W ocenie wnioskodawcy rażąco sprzeczny z porządkiem konstytucyjnym jest również art. 48 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej ustawy. Przepis ten nie pozwala, w odniesieniu do niektórych nieruchomości objętych postępowaniem regulacyjnym, na przyznanie Kościołowi Prawosławnemu odszkodowania w razie niemożności dokonania regulacji przewidzianych w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Wyjątków takich nie wprowadza natomiast ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego.

2. Prokurator Generalny w piśmie z 24 czerwca 2002 r. wyraził pogląd, że:
1) art. 46 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 49 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego jest zgodny z art. 2, art. 25 ust. 1, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji;
2) art. 48 ust. 2 pkt 3 wymienionej ustawy, w zakresie, w jakim wprowadza wyjątki, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. b i c tej ustawy, jest niezgodny z art. 2, art. 25 ust. 1, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

W ocenie Prokuratora Generalnego w art. 46 ust. 1 zaskarżonej ustawy została przyjęta zasada, że przejęcie własności określonych w nim nieruchomości uzależnione jest od faktycznego nimi władania. Jednocześnie ustawodawca ustanowił wyjątek od tej zasady. Polega on na odesłaniu do uregulowania w odrębnej ustawie statusu prawnego nieruchomości, pozostających we władaniu prawosławnych kościelnych osób prawnych, upaństwowionych na podstawie dekretu z 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach wysiedlonych do ZSRR, a które były własnością instytucji Diecezji Przemyskiej obrządku grecko-katolickiego oraz Administracji Apostolskiej Łemkowszczyzny. Zasada władania nieruchomością została przyjęta bez wyjątku w ustawach odnoszących się do innych związków wyznaniowych. Jednakże na podstawie treści zaskarżonych art. 46 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 49 ustawy nie można wywodzić, że ustawodawca złamał tę zasadę i definitywnie wyłączył możliwość przejęcia na własność nieruchomości (lub ich części), o których mowa w tych przepisach. Można jedynie twierdzić, że nie uregulował tej kwestii na dzień wejścia omawianej ustawy w życie i odsunął jej regulację w czasie. Tym samym prawodawca w dalszym ciągu pozostawił Skarbowi Państwa nieruchomości objęte dekretem z 5 września 1947 r., a Kościołowi Prawosławnemu dotychczasowe prawa ich użytkowania, z możliwością zawarcia porozumienia, o którym mowa w art. 49 ust. 2 ustawy. Proces legislacyjny wskazuje, że intencją prawodawcy było dążenie do konsensusu pomiędzy Kościołami. Zdaniem Prokuratora Generalnego nie ma podstaw do kwestionowania zgodności art. 46 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 49 ustawy z zasadą równouprawnienia kościołów oraz zasadą równości wobec prawa i równej ochrony praw majątkowych, skoro treść zaskarżonych przepisów nie pozwala obecnie ocenić, czy zasady te zostały naruszone.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy z Konstytucją, Prokurator Generalny wyraził pogląd, że kwestionowany przepis w zakresie, w jakim wprowadza wyjątki w przyznawaniu odszkodowań jest niezgodny z zasadami ustrojowymi Konstytucji — demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i równouprawnienia Kościołów (art. 25 ust. 1 Konstytucji), a także z jej zasadami szczegółowymi — równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) i równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Prokurator Generalny podniósł, że ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego oraz do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego zawierają jednobrzmiące przepisy, na podstawie których obu Kościołom przyznane zostało prawo nabywania, posiadania i zbywania mienia, nabywania innych praw oraz zarządzania swoim majątkiem. Ze względu na tę cechę wspólną wymienione Kościoły powinny zostać potraktowane identycznie przy ustanawianiu przepisów dotyczących postępowania regulacyjnego. Jednakże ustawodawca w postępowaniu regulacyjnym uprzywilejował Kościół Katolicki, stwarzając w art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego możliwość przyznania odszkodowania w każdym przypadku, w którym przywrócenie własności nieruchomości bądź przyznanie nieruchomości zamiennej było niemożliwe. Spowodował tym samym dyskryminację Kościoła Prawosławnego, którego uprawnienie odszkodowawcze ograniczył treścią zaskarżonego art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy.

3. Pismem z 4 października 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyraził pogląd, że art. 46 ust. 1 pkt 3 i art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, jest zgodny z art. 2, art. 25 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wątpliwości budzi również zarzut niekonstytucyjności art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że projekt ustawy o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego był przedmiotem prac w ramach zespołu redakcyjnego składającego się z przedstawicieli ministra właściwego do spraw wyznań oraz Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego. Pierwotna treść art. 46 ust. 1 pkt. 3 projektu ustawy, uzgodniona w ramach zespołu redakcyjnego, nie zawierała zwrotu „z zastrzeżeniem art. 49". Projekt uzgodniony w ramach zespołu redakcyjnego został przejęty przez grupę posłów i skierowany do Sejmu jako projekt poselski. Kwestionowane przez wnioskodawcę sformułowania zostały wprowadzone do art. 46 ustawy w trakcie prac nad projektem w parlamencie i miały na celu uniknięcie sporów między Kościołem Katolickim a Polskim Autokefalicznym Kościołem Prawosławnym na tle tzw. mienia pounickiego. Minister zauważa jednak, że zaskarżony art. 49 ustawy nie przesądza o własności nieruchomości objętych tym przepisem — w tym zakresie odsyła wyłącznie do odrębnej regulacji. Równocześnie, w ustawie o Kościele Katolickim, nieruchomości te zostały wyłączone spod postępowania regulacyjnego, tym samym nie jest możliwy również ich zwrot, czy przyznanie własności nieruchomości zastępczej lub odszkodowania ich poprzedniemu właścicielowi. Minister zwraca również uwagę, że w sytuacji istniejącego w tej sprawie konfliktu pomiędzy Kościołem Katolickim obrządku bizantyńsko-ukraińskiego a Polskim Autokefalicznym Kościołem Prawosławnym, zapowiedziana w art. 49 ust. 1 ustawy, regulacja stanu prawnego nieruchomości trudna jest do zrealizowania także obecnie.

Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwraca uwagę, że art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy odsyła do jej art. 46 ust. 1 pkt 1, a ten z kolei zawiera odesłanie do ustawy z dnia 23 czerwca 1939 r. o uregulowaniu stanu prawnego majątków Kościoła Prawosławnego (Dz. U. Nr 57, poz. 370). W myśl art. 3 ostatnio wymienionej ustawy określone nieruchomości uznane zostały za własność Skarbu Państwa w momencie wejścia w życie ustawy. W tej sytuacji uzasadnionym może być uregulowanie odmawiające prawa do odszkodowania za nieruchomości, które nie są we władaniu prawosławnych osób prawnych i które stały się już własnością Skarbu Państwa na podstawie wyżej wymienionej ustawy z 23 czerwca 1939 r. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji różnice w poszczególnych przepisach ustaw wyznaniowych wynikają z różnic w historycznym rozwoju kościołów i innych związków wyznaniowych, determinujących ich sytuację majątkową.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, że w dotychczas zakończonych postępowaniach regulacyjnych nie miała miejsca sytuacja, w której miałby zastosowanie art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, tj. taka kiedy nie było możliwe przyznanie temu Kościołowi własności nieruchomości, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. b) i c) ustawy lub nieruchomości zamiennej, a ze względu na zaskarżony przepis nie mogło być przyznane odszkodowanie.

W piśmie z 27 stycznia 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że obecnie trwa 12 postępowań regulacyjnych, w których ewentualne zastosowanie mógłby mieć art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy. We wszystkich 12 postępowaniach podstawą wniosków rewindykacyjnych jest art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy. Żadne z nich nie dotyczy zatem wydzielenia, w trybie art. 47 ust. 1 pkt 2 lit. b i c ustawy, z nieruchomości przejętych na podstawie ustawy z 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, gospodarstw rolnych dla biskupów diecezjalnych, Prawosławnego Seminarium Duchownego lub klasztorów. W jednym z toczących się postępowań przewiduje się przyznanie w najbliższym czasie odpowiedniej nieruchomości zamiennej. W odniesieniu do pozostałych postępowań ich dotychczasowy przebieg nie daje podstaw do sformułowania jednoznacznej oceny co do występowania realnych przeszkód uniemożliwiających przeniesienie na wnioskodawców nieruchomości zamiennych.

Pismem z 24 lutego 2003 r. Minister Administracji i Spraw Wewnętrznych wyjaśnił, że spośród trwających dwunastu postępowań 11 dotyczy nieruchomości, które podpadały pod regulację z art. 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1939 r. o uregulowaniu stanu prawnego majątków Kościoła Prawosławnego (Dz. U. Nr 57, poz. 370), natomiast jedno postępowanie, dotyczy nieruchomości zabudowanych położonych w Tomaszowie Mazowieckim, które podpadały pod art. 2 tej ustawy.

4. W imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej Marszałek Sejmu pismem z 26 marca 2003 r. wniósł o stwierdzenie, że:
1) przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 49 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz. U. Nr 66, poz. 287 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 25 ust. l, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) przepis art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego w zakresie w jakim wprowadza wyjątki, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. b) i c) — jest niezgodny z art. 2, art. 25 ust. l, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Marszałka Sejmu, treść art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy nie pozwala na stwierdzenie, że została złamana zasada jednolitej regulacji majątkowej dla wszystkich wyznań. Ustawodawca, przyjmując konstrukcję prawną wyznaczoną w art. 49, odroczył jedynie regulację majątkową w tym zakresie. Nie jest uprawniony zarzut niekonstytucyjności przedmiotowych przepisów z powodu ich niejednolitości w systemie regulacji majątkowych kościołów i związków wyznaniowych, bowiem ich ocena jest możliwa jedynie po zakończeniu całościowej regulacji majątkowej Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego.
Zdaniem Marszałka Sejmu, przepis art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy narusza zasadę równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych, bowiem wprowadza wyjątek od systemu regulacji wyznań w sferze odszkodowań, wyjątek dyskryminujący Polski Autokefaliczny Kościół Prawosławny. Ustawodawca odmiennie uregulował w tym zakresie sprawy majątkowe Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego.

II

Na rozprawie 2 kwietnia 2003 r. przedstawiciele uczestników postępowania oraz przedstawiciel Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymali wcześniejsze pisemne stanowiska. Odpowiadali również na pytania Trybunału uzupełniając wcześniej przedstawione pisemnie informacje.

Przedstawiciel wnioskodawcy wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy w całym swoim zakresie, a więc również w tej części, w jakiej dotyczy wyłączenia odszkodowań w postępowaniu regulacyjnym dotyczącym nieruchomości, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wyjaśnił, że obecnie nie toczy się żadne postępowanie regulacyjne (ani przed Komisją Regulacyjną ani w trybie postępowania administracyjnego), którego przedmiotem byłyby nieruchomości, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 lit. b i c ustawy. Art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy został zaskarżony także w zakresie, w jakim wyłącza możliwość przyznania odszkodowania co do tych nieruchomości, w nadziei, że przyszłe rozwiązania prawne pozwolą na składanie nowych wniosków, których przedmiotem mogłyby być takie nieruchomości. Przedstawiciel wnioskodawcy przyznał również, iż istnieje różnica pomiędzy terminami: „przywrócenie własności" a „nieodpłatne przekazanie własności" występującymi w przepisach dotyczących postępowań regulacyjnych w ustawie o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego oraz w ustawach o stosunku Państwa do innych kościołów. W odniesieniu do zaskarżonego art. 46 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 49 ustawy przedstawiciel wnioskodawcy wskazał, że zakwestionowana regulacja prawna była efektem kompromisu zawartego w momencie uchwalania ustawy — z jednej strony, ze względu na wolę Kościoła uzyskania ustawy regulującej jego status prawny, z drugiej, ze względu na wolę uniknięcia niepokojów społecznych, które mogłyby powstać w sytuacji przejmowania przez któryś z Kościołów obiektów sakralnych wymienionych w art. 49 ustawy. Zaznaczono, że obecnie wciąż istnieją poważne trudności w osiągnięciu porozumienia między Kościołem Prawosławnym a Kościołem Katolickim obrządku bizantyńsko-ukraińskiego co do tych nieruchomości i nie można wykluczyć niepokojów społecznych w przypadku arbitralnego, nie opartego na wcześniejszym porozumieniu Kościołów, rozstrzygnięcia kwestii statusu prawnego tych nieruchomości.

Przedstawiciel Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej podtrzymał wcześniejsze pisemne stanowisko Marszałka Sejmu. W odniesieniu do zakwestionowanych przez wnioskodawcę art. 46 ust. 1 pkt 3 i art. 49 ustawy, podkreślił, że są one wynikiem silnych kontrowersji między Polskim Autokefalicznym Kościołem Prawosławnym a Kościołem Katolickim obrządku bizantyńsko-ukraińskiego, które ujawniły się podczas sejmowych prac nad ustawą. W debacie sejmowej podniesiono, że każda decyzja jaką Sejm mógłby podjąć, wywoła poczucie krzywdy jednej lub drugiej grupy. Każda decyzja może otworzyć drogę do sporów dzielących społeczności lokalne. Każda decyzja Sejmu będzie decyzją arbitralnie wkraczającą w sprawy lokalnych wspólnot religijnych. W toku dalszych prac nad projektem wskazano, że zagadnienia te należy rozwiązać w drodze ugody pomiędzy obu Kościołami. W konsekwencji uznano, że sprawa ta winna być wyłączona z regulacji omawianej ustawy. Z powyższych powodów zaskarżonych przepisów nie można uznać za niegodne z Konstytucją.

Przedstawiciel Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozwinął informacje dotyczące postępowań regulacyjnych dotyczących nieruchomości wymienionych w art. 47 ustawy. Wyjaśnił, że spośród 185 wniosków złożonych przez Polski Autokefaliczny Kościół Prawosławny do Szefa Urzędu Rady Ministrów o wszczęcie postępowań regulacyjnych, w 62 przypadkach Kościół wniósł o ich przeniesienie do rozpatrzenia przez Komisję Regulacyjną. Postępowania przed Komisją Regulacyjną właściwie wygasają — większość została już zakończona, trwa jeszcze jedno postępowanie dotyczące budynków klasztornych położonych w Wirowie, w którym poszukiwana jest nieruchomość zastępcza. Pozostało natomiast niezakończonych 40 postępowań administracyjnych — wśród nich kilkanaście dotyczy nieruchomości, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tylko jedno postępowanie — dotyczące nieruchomości położonych w Tomaszowie Mazowieckim — obejmuje istniejącą nieruchomość budynkową, która niegdyś pozostawała we władaniu Kościoła. W pozostałych przypadkach nieruchomości są obecnie niezabudowane (istniejące wcześniej obiekty zostały zniszczone w okresie II Rzeczypospolitej), jedno postępowanie dotyczy cmentarza. Wszystkie postępowania, z wyjątkiem dotyczącego nieruchomości w Tomaszowie Mazowieckim, obejmują nieruchomości, które podpadały pod art. 3 ustawy z 23 czerwca 1939 r. o uregulowaniu stanu prawnego majątków Kościoła Prawosławnego, a zatem, w myśl tej ustawy, stały się własnością Skarbu Państwa. Także nieruchomości klasztorne w Wirowie podpadały pod art. 3 ustawy z 1939 r. Przedstawiciel Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił również, że ustawa stanowi o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości ze względu na to, że status prawny majątków Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego nie był uregulowany. Dlatego tylko nieliczne postępowania regulacyjne dotyczyły nieruchomości, w odniesieniu do których można mówić o „przywróceniu własności". Zarówno w postępowaniu przed Komisją Regulacyjną, jak i w postępowaniach w trybie administracyjnym, zawsze poszukiwana jest możliwość przyznania nieruchomości zastępczej, jeżeli nie jest możliwe nieodpłatne przekazanie własności nieruchomości w celu przywrócenia w nich sprawowania kultu religijnego lub działalności charytatywno-opiekuńczej, oświatowo-wychowawczej, czy opiekuńczo wychowawczej. Natomiast w postępowaniach regulacyjnych w przedmiocie nieodpłatnego przekazania własności nieruchomości w celu przywrócenia w nich ww. rodzajów działalności, prowadzonych na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, Komisja Regulacyjna przyjęła zasadę, że o ile nie jest możliwe przekazanie własności danej nieruchomości — bo nie ma substancji budynkowej — nie wypłaca się ani odszkodowania, ani nie przekazuje się własności nieruchomości zastępczej.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał w całości wcześniejsze pisemne stanowisko. Odnosząc się do wzorców kontroli konstytucyjności zaskarżonych przepisów przyznał jednak, że art. 25 ust. 1 Konstytucji pozostaje w relacji przepisu szczególnego do pozostałych wzorców kontroli wskazanych we wniosku — zwłaszcza do art. 32 Konstytucji i wobec tego w przedmiotowej sprawie art. 25 ust. 1 byłby wystarczającym wzorcem kontroli. Prokurator podniósł, że zasada równouprawnienia nie oznacza, aby jedyną cechą która nakazuje równe traktowanie był fakt, iż dany podmiot jest kościołem lub związkiem wyznaniowym, bowiem, w konkretnej sytuacji mogą istnieć cechy różnicujące kościoły, które będą uzasadniały odrębne ich traktowanie.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W ocenie wnioskodawcy zaskarżone przepisy są niezgodne z art. 2, art. 25 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, ponieważ naruszają konstytucyjną zasadę równości.

Oceniając zasadność zarzutu przedstawionego przez wnioskodawcę, należy zauważyć, że zasada równości została wyrażona w szeregu przepisów ustawy zasadniczej. Z jednej strony, Konstytucja zawiera ogólny przepis — art. 32 — wyrażający zasadę równości, który nakazuje przestrzeganie tej zasady wszystkim organom władzy publicznej, z drugiej strony zawiera przepisy, które konkretyzują zasadę równości w określonych dziedzinach życia lub w odniesieniu do określonych stosunków społecznych. Przepisy szczegółowe Konstytucji nakazują poszanowanie zasady równości w następujących dziedzinach życia społecznego:
— dostępu do dóbr kultury (art. 6 ust. 1);
— zrzeszania się obywateli w partie polityczne (art. 11 ust. 1 );
— działalności kościołów i związków wyznaniowych (art. 25 ust. 1);
— dostępu do służby publicznej (art. 60);
— ochrony własności (art. 64 ust. 2);
— dostępu do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 2);
— dostępu do wykształcenia (art. 70 ust. 4);
— w wyborach do Sejmu (art. 96 ust. 2) i organów samorządu terytorialnego (art. 169 ust. 2), a także w wyborach prezydenckich (art. 127 ust. 1).

Ponadto, w myśl art. 33 Konstytucji, zasada równości oznacza w szczególności równouprawnienie kobiety i mężczyzny.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyjaśniał znaczenie zasady równości. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału, zasada ta polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez różnicowań zarówno faworyzujących jak i dyskryminujących. Jednocześnie zasada równości zakłada odmienne traktowanie tych podmiotów prawa, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Badając zgodność regulacji prawnej z konstytucyjną zasadą równości, należy ustalić, czy zachodzi podobieństwo określonych podmiotów, a więc czy możliwe jest wskazanie wspólnej cechy istotnej lub faktycznej uzasadniającej równe traktowanie tych podmiotów. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Odstępstwo takie jest dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki. Po pierwsze, wprowadzone przez prawodawcę różnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione. Muszą one mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku ich różnego traktowania. Po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych.

Trybunał Konstytucyjny wyjaśniał bliżej niektóre wątpliwości interpretacyjne, jakie mogą pojawiać się na gruncie art. 32 Konstytucji. W wyroku z 23 października 2001 r., K. 22/01, Trybunał analizował relację między oboma ustępami wymienionego artykułu. Stwierdził wówczas, że „art. 32 stanowi całość normatywną. Ust. 1 wymienionego artykułu formułuje w sposób ogólny zasadę równości jako normę konstytucyjną adresowaną do wszelkich organów władzy publicznej — zarówno do organów stosujących prawo, jak i do organów stanowiących prawo. Ust. 2 precyzuje bliżej znaczenie konstytucyjnej zasady równości. Po pierwsze, art. 32 ust. 2 wyraża uniwersalny charakter zasady równości, nakazując jej przestrzeganie we wszystkich sferach życia — zarówno w życiu politycznym, społecznym jak i gospodarczym. Po drugie, art. 32 ust. 2 określa bliżej granice dopuszczalnych różnicowań podmiotów prawa. W myśl tego przepisu żadne kryterium nie może stanowić podstawy dla różnicowań niesprawiedliwych, dyskryminujących określone podmioty" (OTK ZU nr 7/2001, s. 1080).
Trybunał rozważał również zakres podmiotowy zasady równości. Stwierdził, że zasada ta odnosi się zarówno do osób fizycznych, jak i do osób prawnych, a także do innych podmiotów występujących w obrocie prawnym (wyroki z: 24 lutego 1999 r., SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, s. 158-159, 18 kwietnia 2000 r., K. 23/99, OTK ZU nr 3/2000, s. 450).

Fakt, że zasada równości została wyrażona w szeregu przepisów konstytucyjnych, nasuwa pytanie o relację, jaka zachodzi między art. 32 Konstytucji a szczegółowymi przepisami gwarantującymi przestrzeganie zasady równości w określonych dziedzinach życia. Analiza unormowań konstytucyjnych prowadzi do wniosku, że znaczenie przepisów szczegółowych nie polega na wprowadzaniu wyjątków od ogólnych uregulowań konstytucyjnych, ale na potwierdzeniu obowiązywania omawianej zasady w wymienionych w nich dziedzinach życia.

Odrębnego rozważenia wymaga relacja między art. 32 Konstytucji a art. 25 regulującym status kościołów i innych związków wyznaniowych. Przepis ten formułuje w szczególności zasady:
— równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych;
— bezstronności władz publicznych w sprawach przekonań religijnych światopoglądowych i filozoficznych;
— swobody wyrażania przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych w życiu publicznych;
— poszanowania autonomii i wzajemnej niezależności państwa oraz kościołów i związków wyznaniowych;
— współdziałania państwa oraz kościołów i związków wyznaniowych dla dobra człowieka i dobra wspólnego;
— regulacji stosunków miedzy państwem a kościołami i związkami wyznaniowymi w drodze dwustronnej.

Konstytucyjny status kościołów i związków wyznaniowych nie został jednoznacznie wyjaśniony w doktrynie. Nie podlega jednak dyskusji, że Konstytucja uregulowała status wspólnot religijnych w sposób szczególny, różny od innych podmiotów prawa, ustanawiając specyficzne gwarancje ich praw. Do istotnych elementów tego statusu należy zasada stanowienia regulacji prawnych dotyczących tych wspólnot w drodze dwustronnej. Stosunki między Rzecząpospolitą Polską a Kościołem Katolickim określa umowa międzynarodowa ze Stolicą Apostolską oraz ustawy. Stosunki między Rzecząpospolitą Polską a innymi kościołami i związkami wyznaniowymi określają ustawy uchwalane na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami. Wymóg wcześniejszej umowy między Radą Ministrów a przedstawicielami kościoła stosuje się również do uchwalania ustaw regulujących stosunek Państwa do Kościoła Katolickiego. Zdaniem przedstawicieli doktryny prawa, art. 25 ust. 5 Konstytucji oznacza, że umowa zawierana przez Radę Ministrów z właściwymi przedstawicielami kościołów i związków wyznaniowych determinuje poważnie, lub wręcz przesądza, treść przyszłej ustawy partykularnej (Z. Witkowski, Opinia w sprawie zagadnień prawnych wynikających z art. 25 ust. 5 Konstytucji RP, Przegląd Legislacyjny nr 2 z 2000 r., s. 104). Każdy kościół i związek wyznaniowy może wystąpić do Rady Ministrów z wnioskiem o podjęcie rozmów w celu zawarcia umowy dotyczącej jego statusu. Fakt, że zasada równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych została wyrażona w art. 25 ust. 1 Konstytucji, koresponduje z ich szczególnym statusem konstytucyjnym. Regulacja konstytucyjna zawarta w art. 25 w sposób całościowy normuje sprawy związane z równouprawnieniem kościołów i z tego względu nie zachodzi potrzeba odwoływania się w tym zakresie do art. 32 Konstytucji.

Zasada równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych oznacza, że wszystkie kościoły i związki wyznaniowe posiadające wspólną cechę istotną powinny być traktowane równo. Jednocześnie zasada ta zakłada odmienne traktowanie kościołów i związków wyznaniowych, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej z punktu widzenia danej regulacji.

Z art. 25 Konstytucji wynika ponadto dla organów władzy publicznej obowiązek poszukiwania w sferze stosunków z kościołami i związkami wyznaniowymi rozwiązań prawodawczych o charakterze konsensualnym, które znajdują akceptację adresatów. Ustawodawca nie może zatem podejmować jednostronnych ingerencji w sferę stosunków między poszczególnymi kościołami i związkami wyznaniowymi. Konstytucja pozostawia szeroki zakres swobody zainteresowanym kościołom i związkom wyznaniowym oraz Radzie Ministrów w zakresie kształtowania treści prawodawstwa, które ich dotyczy. Swoboda ta nie jest jednak nieograniczona, ponieważ przyjęte rozwiązania prawne muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi, w tym m.in. z zasadą równości jednostek oraz zasadą równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych.

2. Pierwszy z zarzutów przedstawionych przez wnioskodawcę dotyczy art. 46 ust. 1 pkt 3 i art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego.

Należy wyjaśnić, że po odzyskaniu niepodległości w 1918 r. nieruchomości znajdujące się we władaniu Kościoła Prawosławnego, które stanowiły własność państwa rosyjskiego, stały się własnością polskiego Skarbu Państwa. Stanowił tak art. XII Traktatu Pokoju między Polską a Rosją i Ukrainą, podpisanego w Rydze 18 marca 1921 r. Część tych nieruchomości, mimo przejścia własności na Skarb Państwa Polskiego, została pozostawiona we władaniu Kościoła. Równocześnie, po 11 listopada 1918 r., osoby prawne Kościoła Prawosławnego mogły nabywać na własność nowe nieruchomości — potwierdza to art. 7 ustawy z 23 czerwca 1939 r. o uregulowaniu stanu prawnego majątków Kościoła Prawosławnego (Dz. U. Nr 57, poz. 370). W konsekwencji, w okresie II Rzeczypospolitej, we władaniu Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego pozostawały zarówno nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa, jak i nieruchomości których właścicielem był ten Kościół. Status prawny i sprawy majątkowe Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego zostały uregulowane dekretem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 listopada 1938 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz. U. Nr 88, poz. 597) oraz ustawą z dnia 23 czerwca 1939 r. o uregulowaniu stanu prawnego majątków Kościoła Prawosławnego (Dz. U. Nr 57, poz. 370). Na podstawie przepisów tej ustawy nieruchomości oraz prawa rzeczowe, które 19 listopada 1938 r. znajdowały się w posiadaniu osób prawnych Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego zostały uznane za własność tych osób prawnych. Również nieruchomości i prawa rzeczowe objęte w zarząd państwowy na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. (Dz. P.P.P. Nr 21, poz. 67), bądź przejęte na własność Państwa na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1920 r. (Dz. U.R.P. z 1921 r. Nr 4, poz. 17), które 19 listopada 1938 r. znajdowały się — za wiedzą i bez sprzeciwu właściwych władz państwowych — w faktycznym i spokojnym władaniu osób prawnych Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, zostały uznane za własność tych osób. Inne nieruchomości uznane zostały za własność Skarbu Państwa (art. 3 ustawy z 23 czerwca 1939 r.). W wyniku wybuchu drugiej wojny światowej ustawa nie została zrealizowana. W efekcie, po drugiej wojnie światowej nieruchomości i prawa rzeczowe, które na podstawie ustawy miały stać się własnością osób prawnych Kościoła Prawosławnego, pozostały własnością Skarbu Państwa. W latach 1944-1989 polskie organy władzy publicznej podejmowały, na podstawie różnych aktów prawnych, rozmaite formy ingerencji w sferę praw majątkowych Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego. Przejęcie nieruchomości przez państwo nastąpiło m.in. na podstawie ustawy z 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (Dz. U. Nr 9, poz. 87 i Nr 10, poz. 111, z 1969 r. Nr 13, poz. 95 i z 1989 r. Nr 29, poz. 154). Z treści ustawy wynika, że miała ona zastosowanie do tzw. nieruchomości ziemskich, które stanowiły własność kościołów i związków wyznaniowych.

Sprawy majątkowe Kościoła Prawosławnego uregulowała ustawa z 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego.

Na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy Kościół Prawosławny nabył prawo własności nieruchomości, pozostających w jego władaniu w dniu wejścia w życie ustawy. Zaskarżony art. 49 ustawy w ust. 1 wyłącza z zakresu regulacji, o której mowa w art. 46, nieruchomości lub ich części, które w dniu jej wejścia w życie wprawdzie znajdowały się we władaniu osób prawnych Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, ale w przeszłości były własnością diecezji, parafii, klasztorów lub innych instytucji grecko-katolickich (unickich) Diecezji Przemyskiej obrządku grecko-katolickiego oraz Administracji Apostolskiej Łemkowszczyzny, a następnie przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu z 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR. Ustawodawca przewiduje jednocześnie wydanie odrębnej ustawy, która ureguluje status tych nieruchomości. Regulacja prawna zawarta w zaskarżonych przepisach ma zatem - zgodnie z postanowieniem ustawodawcy — charakter przejściowy. Zaskarżone przepisy mają to znaczenie, że odsuwają w czasie definitywne uregulowanie statusu wymienionych w nich nieruchomości. Należy dodać, że do chwili obecnej unormowania przewidziane w art. 49 ustawy nie zostały ustanowione.

W świetle art. 25 Konstytucji, uregulowanie spraw majątkowych wymaga porozumienia między Radą Ministrów a zainteresowanym kościołem lub związkiem wyznaniowym. Wynika stąd, że w sytuacji, gdy dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej kościołów lub związków wyznaniowych niezbędne jest porozumienie ze wszystkimi zainteresowanymi wspólnotami religijnymi. Zainteresowane kościoły i związki wyznaniowe mogą wystąpić do Rady Ministrów o wszczęcie negocjacji w sprawie zawarcia odpowiednich umów w celu ustanowienia stosownych regulacji prawnych.

Należy zwrócić uwagę, że zaskarżone przepisy nie spowodowały sytuacji, w której status prawny wymienionych w nich nieruchomości byłby nieuregulowany. W konsekwencji ich wejścia w życie, wymienione w nich nieruchomości pozostały własnością Skarbu Państwa do czasu wydania odrębnej ustawy. Kościół Prawosławny zachował prawo użytkowania tych nieruchomości. Ustawa przewiduje ponadto możliwość wspólnego użytkowania świątyń przez Polski Autokefaliczny Kościół Prawosławny i Kościół Katolicki obrządku bizantyńsko-ukraińskiego na mocy porozumienia biskupów diecezjalnych. Należy dodać, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego wyłączył możliwość dochodzenia przez Kościół Katolicki utraconego prawa własności tych nieruchomości. Obowiązujące przepisy utrzymują zatem istniejący stan prawny i faktyczny.

Z materiałów parlamentarnych wynika, że zaskarżone przepisy dotyczą w praktyce dwudziestu trzech obiektów sakralnych (z informacji przekazanych na rozprawie, że dwudziestu jeden). Chodzi tutaj o obiekty, które w przeszłości stanowiły własność diecezji, parafii, klasztorów lub innych instytucji grecko-katolickich (unickich) Diecezji Przemyskiej obrządku grecko-katolickiego oraz Administracji Apostolskiej Łemkowszczyzny. 5 września 1947 r. wydany został dekret o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318, z 1949 r. Nr 53, poz. 404 oraz z 1969 r. Nr 13, poz. 95). W myśl art. 1 ust. 2 zd. 1 powołanego dekretu „na własność Skarbu Państwa przechodzi również mienie osób prawnych, których istnienie lub działalność wskutek przesiedlenia do Z.S.R.R. ich członków lub osób tą działalnością objętych stała się bezprzedmiotowa." Na podstawie tego przepisu Państwo przejęło na własność mienie diecezji, parafii, klasztorów lub innych instytucji grecko-katolickich (unickich) Diecezji Przemyskiej obrządku grecko-katolickiego oraz Administracji Apostolskiej Łemkowszczyzny. Część z tych nieruchomości została później udostępniona Polskiemu Autokefalicznemu Kościołowi Prawosławnemu. Na tym tle powstał spór między Kościołem Katolickim obrządku bizantyńsko-ukraińskiego a Polskim Autokefalicznym Kościołem Prawosławnym o wymienione nieruchomości.