1. Uwagi ogólne

Za szybkością zmian ustrojowych, rozpoczętych w 1989 r., nie nadążały prace legislacyjne nad uchwalaniem nowego prawa. Od samego początku popełniano błędy legislacyjne. Przyjmując nowe ustawy nie anulowano starych, pozostających w kolizji z nowymi przepisami. Sytuacja taka wystąpiła także w przyjmowanych ustawach dotyczących sfery wyznaniowej. A już w 1989 r. istniała konieczność podjęcia kompleksowej reformy prawa wyznaniowego — a nie tylko przyjmowanie cząstkowych rozwiązań dotyczących szczególnie jednego związku wyznaniowego, Kościoła katolickiego — w tym systemu finansowania przez państwo kościołów i związków wyznaniowych.

Po przyjęciu w 1997 r. nowej konstytucji należało przejrzeć istniejące prawo wyznaniowe w kontekście standardów konstytucyjnych oraz minimalnych standardów praw i wolności człowieka i przeprowadzić jego reformę zgodnie z zasadami konstytucyjnymi. Za taką reformą przemawiały oczekiwania społeczne, silnie motywowane standardami wolności człowieka. Oczekiwano, że ustawodawca polski reformę prawa wyznaniowego przeprowadzi zgodnie z zasadą równouprawnienia i neutralności państwa w sprawach religijnych i światopoglądowych. Nowy system prawa wyznaniowego powinien być stabilny, eliminujący poczucie zagrożenia, że oto w dalszym ciągu struktury państwa, w zależności od koniunktury politycznej, będą dokonywać zmian podyktowanych bieżącymi interesami.

Reforma prawa wyznaniowego winna zostać przeprowadzona zgodnie z przepisami art. 25 ust. 4 i 5 Konstytucji RP oraz art. 22 ust. 2 i art. 27 konkordatu. Zaniechanie w latach
1997-2004 przez rząd RP działań w celu realizacji przepisów art. 25 konstytucji doprowadziło do sytuacji, że jedynie Kościół katolicki ma faktycznie unormowaną zgodnie z konstytucją sytuację prawną, będąc stroną konkordatu; w stosunku do pozostałych kościołów i związków wyznaniowych nie zrealizowano postanowień zawartych w przepisie ust. 5 w art. 25 konstytucji.

Wśród zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej szczególne znaczenie przypisane jest zasadom: państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej (art. 2); zwierzchniej władzy narodu (art. 4); działania władzy publicznej na podstawie prawa i w granicach prawa (art. 5); trójpodziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej (art. 10 ust. 1); sprawowania władzy ustawodawczej przez Sejm i Senat (art. 10 ust. 2 oraz art. 95 ust. 1).

2. Kwestie proceduralne

Konstytucja nie przewiduje delegacji uprawnień władzy ustawodawczej ciałom niekonstytucyjnym. Nie przewiduje takiej delegacji również na rzecz władzy wykonawczej (poza wnoszeniem projektów ustaw). Brak uprawnień rządu RP do podejmowania decyzji legislacyjnych dotyczy również Funduszu Kościelnego, co potwierdza przepis art. 95 ust. 2. Przyznano w tym artykule uprawnienia kontrolne nad działalnością Rady Ministrów władzy ustawodawczej (czyli Sejmowi), zaś w żadnym innym przepisie konstytucji nie przewiduje się sytuacji odwrotnej.

Zgłoszenie senackiego projektu ustawy o zniesieniu Funduszu Kościelnego wynika z uprawnienia art. 118 ust. 1 konstytucji, gdzie przewidziano takie uprawnienie także Radzie Ministrów. Jeżeli jednak w latach 1998-2004 rząd RP nie korzystał z tego uprawnienia, pomimo występowania takiej konieczności, nie może to oznaczać, że inicjatywy ustawodawczej w przedmiotowej sprawie, w związku z przepisem art. 22 konkordatu, został pozbawiony Senat RP. Biorąc pod uwagę brak inicjatywy Rady Ministrów, można postawić zarzut, że Rada Ministrów wykazała się zwykłym niedbalstwem i niezrozumiałym zaniechaniem należytej realizacji przepisu art. 146 ust. 4 pkt 4 konstytucji, który zobowiązuje Radę Ministrów do chronienia interesów skarbu państwa.

Dla problematyki Funduszu Kościelnego, w związku z zarzutami stawianymi wnioskodawcom, szczególnie ważne jest wystąpienie podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów Elżbiety Muchy podczas 81. posiedzenia Sejmu RP w dniu 29 lipca 2004 r. Jej wypowiedź związana jest z nieprawidłowościami dotyczącymi przekazywania przez podatników - osoby fizyczne i prawne — darowizn na kościelną działalność charytatywno-opiekuńczą, ale — pośrednio — dotyczy ona również Funduszu Kościelnego. E. Mucha stwierdziła m.in., że "swoje stanowisko Ministerstwo Finansów oparło na jednej z reguł kolizyjnych, zgodnie z którą norma późniejsza uchyla normę wcześniejszą". Zasada ta niewątpliwie ma zastosowanie do Funduszu Kościelnego, bowiem akty prawne przyjęte po 1989 r., pozbawiły państwo podstawy materialnej do dalszego funkcjonowania Funduszu Kościelnego. Przyjęcie nowych rozwiązań prawnych winno skutkować likwidacją Funduszu Kościelnego. Tego jednak ustawodawca polski nie uczynił. Wspomniane akty prawne, które pozwoliły Kościołowi katolickiemu na rewindykację gruntów, są normą późniejszą w stosunku do przepisów z 1950 r. o powołaniu Funduszu Kościelnego. Automatyczne uchylenie ustawy z 20 marca 1950 r., która jest normą wcześniejszą, spowodowałoby, że procedowanie nad ustawą o zniesieniu Funduszu Kościelnego w roku 2004 byłoby bezprzedmiotowe. Podkreślić należy, że państwo nie respektując powyższej zasady doprowadziło do szczególnie jaskrawej formy podwójnego finansowania przede wszystkim Kościoła katolickiego.

3. Uprawnienia Kościoła

Konstytucyjną i konkordatową zasadę „niezależności" według wykładni Kościoła katolickiego należy odczytywać następująco: „Niezależność (...) oznacza taki stopień autonomii danego bytu w stosunku do innego, który wyklucza ingerencje każdego z nich w wewnętrzne sprawy drugiego" ^{[ 1 ]}. Zasada niezależności i autonomii zakazuje państwu wkraczanie w sfery przynależne autonomicznemu Kościołowi, działającemu na terenie suwerennego państwa. Zasada ta zakazuje również Kościołowi mieszanie się w sprawy państwa. Każda ingerencja w sprawy państwa przedstawicieli Kościoła i przedstawicieli państwa w sprawy Kościoła jest łamaniem przepisów konstytucji i konkordatu.

Na przykład oświadczenie Konferencji Episkopatu Polski z dnia 12 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjętej przez Senat poprawki do ustawy zdrowotnej, zakładającej opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne duchownych, alumnów wyższych seminariów duchownych i teologicznych, postulantów, nowicjuszy i juniorystów, oraz ich odpowiedników, wyrażało zdziwienie i zaskoczenie stanowiskiem części senatorów w ww. sprawie. Strona kościelna podkreśliła, że ta problematyka „powinna stać się przedmiotem dialogu między Konferencją Episkopatu i Rządem (...) w kompetentnych gremiach.". Przed Senatem RP postawiono do rozstrzygnięcia problem, podniesiony przez przedstawicieli Kościoła katolickiego, czy problematyka Funduszu Kościelnego winna stać się przedmiotem dialogu między rządem RP i Episkopatem… w kompetentnych gremiach. Czy problem istnienia Funduszu Kościelnego da się pogodzić z kościelną wykładnią zasady „niezależności"? Wydaje się, że nie. Dlatego też działania Senatu są nie tylko uprawnione, ale pożądane ze względu na wymogi wynikające z tej zasady. Kościelną wykładnię zasady „niezależności" powinny stosować wszystkie naczelne organy władzy, w szczególności rząd RP oraz wszystkie szczeble administracji państwowej.

Jaka powinna być rola Kościoła katolickiego w czasie debatowania nad projektem ustawy o anulowaniu Funduszu Kościelnego? Wydaje się, że powinna ona sprowadzać się do przedstawienia weryfikowalnych danych dotyczących mienia przejętego przez państwo ustawą z 1950 r. w celu wykazania, że nadal — jak twierdzą przedstawiciele Kościoła — część mienia pozostaje w zarządzie państwa. Jeżeli Kościół wykaże, że taka sytuacja występuje, mienie powinno być zwrócone. W mass mediach przedstawiciele Episkopatu Polski posługiwali się dotychczas liczbą 160 000 ha, które jakoby przejęło państwo. Ostatnio pojawiła się ze strony Kościoła katolickiego szacunkowa liczba 120 000 ha ^{[ 2 ]}. Kościół katolicki powinien zweryfikować powyższe dane autentycznymi dokumentami. Z pewnością jest w stanie to zrobić, bowiem przepisy Kodeksu Prawa Kanonicznego (kan. 493, 494 § 4, 1283 i kan. 1284) zobowiązują do należytego prowadzenia ksiąg rozchodów i przychodów, do uporządkowanego przechowywania dokumentów i dowodów, na których opierają się prawa Kościoła lub jego instytucji do majątku. Wskazane byłoby, by minister spraw zagranicznych zwrócił się poprzez nuncjusza apostolskiego w Polsce o przedstawienie przez Stolicę Apostolską (jako stronę umowy konkordatowej) w określonym terminie stosownych dokumentów. Na czas oczekiwania na dokumenty należałoby wstrzymać dalsze prace nad projektem ustawy o zniesieniu Funduszu Kościelnego. Dostarczone dokumenty pozwoliłyby zweryfikować archiwalne dane przedstawione w uzasadnieniu do projektu ustawy z danymi przedstawionymi Senatowi przez stronę kościelną. Byłoby to spełnieniem przez Rzeczypospolitą Polską niepodważalnego uprawnienia każdego podmiotu działającego w RP, zawartego także w przepisie kan. 1526 § 1 KPK: „obowiązek dowodzenia spoczywa na tym, który coś twierdzi".

Podana w uzasadnieniu liczba ha, weryfikowana zachowanymi archiwaliami dotyczącymi powierzchni upaństwowionych kościelnych gospodarstw rolnych (według stanu z dnia 15 stycznia 1951 r.), to 89.090,8 ha. Po 1989 r. wszystkie kościoły na podstawie postępowania regulacyjnego otrzymały około 57 000 ha (koniec 2003 r.). Te 57 000 ha nie obejmuje nieruchomości określonych w art. 60 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego. Trzeba zaznaczyć, że zwrot dotyczył jedynie tych nieruchomości, które zostały przejęte niezgodnie z obowiązującym prawem. Na podstawie decyzji wojewody z Państwowego Funduszu Ziemi i z zasobów Agencji Skarbu Państwa kościoły otrzymały 37 000 ha. W sumie przekazano już kościołom 94 000 ha. Jeżeli więc państwo przejęło po 1950 r. 89.090,8 ha, nastąpił już faktyczny zwrot przejętego mienia. I to są dane weryfikowalne. Dla pełnego obrazu sytuacji potrzebne są dane z Głównego Urzędu Statystycznego: ile ha ziemi rzeczywiście znajduje się dzisiaj w rękach związków wyznaniowych. GUS ma trudność z ustaleniem tych danych, ponieważ gospodarstwa parafii, uznane za indywidualne gospodarstwa rolne, umieszczono w zestawieniu z gospodarstwami wszystkich rolników indywidualnych. Wskazane byłyby też dane, ile nieruchomości, w tym rolnych, przekazały kościołom jednostki samorządu terytorialnego. W rozliczeniach z kościołami należałoby wziąć także pod uwagę nieruchomości przejęte przez kościoły na podstawie np. ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych
(Dz. U. Nr 16, poz. 156). Wiadomo, że było to ponad 2 000 pozycji.

Niewątpliwie do dzisiaj nie jest realizowany przepis art. 22 konkordatu. Stosunki państwo — Kościół katolicki oparte są o kontakty przedstawicieli Episkopatu i rządu w ramach Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu RP i Episkopatu Polski oraz niezależnych komisji konkordatowych — rządowej i kościelnej.

W notatce przewodniczącej Rządowej Komisji Konkordatowej Teresy Kamińskiej z dnia 15 grudnia 2000 r. zatytułowanej „Podsumowanie prac nad wdrożeniem konkordatu według stanu na 15 grudnia 2002 r." czytamy: "Powołanie (...) Rządowej Komisji zostało dokonane decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 maja 1998 r. na podstawie art. 12 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie prac Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz. U. Nr 106, poz. 492 z późn. Zmianami). Zobowiązanie Rządu RP do powołania Komisji wynikała w szczególności z art. 22 ust. 2 Konkordatu zawartego między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318)". Czytamy również, że: „Ojciec Święty Jan Paweł II powołał Kościelną Komisję Konkordatową (...). Nuncjatura Apostolska w Warszawie poinformowała o treści decyzji Ojca Świętego w komunikacie z dnia 11 maja 1998 r." a "Komisje Konkordatowe - Rządowa i Kościelna są niezależne w swoich pracach." Teresa Kamińska informuje również, że „...toczone są prace nad reformą Funduszu Kościelnego" i "pozostały generalnie sprawy związane ze sprawami majątkowymi Kościoła".

Zgodnie z przepisem ust. 2 art. 22 konkordatu Umawiające się Strony miały obowiązek powołać "wspólną komisję". Wymogu tego nie spełnia ani Komisja Wspólna Przedstawicieli Rządu RP i Episkopatu Polski, ani obie niezależne komisje konkordatowe. Komisja wspólna działa w oparciu o decyzję Rady Ministrów, komisje konkordatowe nie są wynikiem uzgodnień między rządem RP i Stolicą Apostolską, ale wynikiem jednostronnych działań ^{[ 3 ]}. Trzeba mocno podkreślić, że przekazywanie uprawnień nieuprawnionym podmiotom jest naruszeniem konstytucji, bo komisje konkordatowe i Komisja Wspólna Przedstawicieli Rządu i Episkopatu nie wypełniając wymogu przepisu art. 22 konkordatu, powinny zaprzestać działania. Konkordat wprowadził stosunki państwo — Kościół na poziom umowy międzynarodowej. W związku z tym krajowy przedstawiciel Kościoła może być stroną w rozmowach z rządem RP jedynie pod warunkiem, że każdorazowo, zgodnie z Konwencją Wiedeńska, posiada upoważnienie Stolicy Apostolskiej i to w sprawach, których dotyczy upoważnienie.

Uwaga: Przepisy umowy międzynarodowej nie mogą ograniczać uprawnień i kompetencji organów państwa, w tym organu ustawodawczego (Senat). Państwo jest suwerenem, może np. wypowiadać, zgodnie z Konwencją Wiedeńska, umowy międzynarodowe. Przyjęcie, że konkordat jako umowa międzynarodowa ogranicza uprawnienia legislacyjne organu ustawodawczego państwa, prowadzi do swoistego pata legislacyjnego, bowiem taka sytuacja wystąpi w przypadku braku zgody na prowadzenie prac ustawodawczych przez obcy podmiot prawa międzynarodowego (Stolica Apostolska) lub nieformalny podmiot krajowy (Episkopat Polski), nie będący stroną umowy konkordatowej.

Senat RP musi rozstrzygnąć jeszcze problem dotyczący stosowania art. 22 konkordatu. Jeżeli Senat przyjmie, że na rzecz komisji, powołanej zgodnie z przepisem art. 22 konkordatu, Rzeczpospolita Polska przekazała część uprawnień dotyczących materii ustawodawczej, potwierdzi tym samym słuszność zastrzeżeń zgłaszanych w czasie debaty nad ustawą upoważniającą prezydenta do ratyfikacji konkordatu. Zastrzeżenia te dotyczyły zastosowanej procedury głosowania nad ww. ustawą. Otóż zgodnie z art. 90 ust. 2 konstytucji umowa międzynarodowa przekazująca uprawnienia organom międzynarodowym winna być przyjęta większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów; również większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Ustawę o upoważnieniu prezydenta do ratyfikacji konkordatu przyjęto zwykłą większością głosów. Wskazywałoby to, że ustawodawca polski potwierdził, że nie przekazuje jakichkolwiek uprawnień ustawodawczych komisji powołanej zgodnie z przepisem art. 22 konkordatu. Podejmując prace nad Funduszem Kościelnym należałoby przyjąć, że wszelkie uwagi strony kościelnej (Stolicy Apostolskiej) w sprawie Funduszu Kościelnego mogą mieć jedynie charakter opiniujący, a nie stanowiący. Gdyby jednak senatorowie przyjęli, że ustalenia wspólnej komisji (powołanej na podstawie przepisu art. 22 konkordatu) mają charakter wiążący, potwierdziliby fakt złamania przez izby parlamentu Konstytucji RP w trakcie głosowania nad przyjęciem ustawy upoważniającej prezydenta do ratyfikacji konkordatu. Tertium non datur.

Zgodnie z kan. 1274 § 1 Kodeksu Prawa Kanonicznego w poszczególnych diecezjach Kościoła katolickiego powinna istnieć specjalna instytucja gromadząca środki na utrzymanie duchownych, "chyba że inaczej temu zaradzono". § 2 tego kanonu nakazuje Konferencji Episkopatu „powołanie instytucji, która by w sposób wystarczający zapewniła ubezpieczenie społeczne duchownych". Określenie „chyba, że inaczej temu zaradzono" w przypadku Rzeczpospolitej Polskiej należy rozumieć dotowanie przez Fundusz Kościelny. § 2 tego kanonu mówi jednoznacznie o tym, że Kościół doskonale zdaje sobie sprawę, że ubezpieczenia społeczne duchownych to jego wewnętrzna sprawa, a państwo, zgodnie z zasadą niezależności, nie powinno się w te sprawy mieszać.

Czy zgłoszenie projektu ustawy o zniesieniu Funduszu Kościelnego jest zasadne? M. Winiarczyk-Kossakowska twierdzi, że „już w roku 2000 Fundusz Kościelny stracił swą rację bytu. Odtąd przestał być formą rekompensaty, jak było to zakładane, a stał się w części jeszcze jedną dotacją państwową na rzecz przede wszystkim Kościoła katolickiego" ^{[ 4 ]}. Oczywiste jest, iż istnienie Funduszu Kościelnego w obecnym kształcie jest nieuzasadnione i niesprawiedliwe społecznie. Tymczasem w roku bieżącym również zaplanowano dotację dla funduszu. Co więcej, od roku 2000, kiedy powinno się przedsiębrać kroki w celu jego redukcji, dotacje istotnie wzrosły, podczas kiedy np. roczne budżetowe wydatki na naukę i kulturę zmalały. Niestety nie słychać było postulatów z zebrań Konferencji Plenarnych Episkopatu o potrzebie dostosowania wysokości dotacji do realnie przysługujących zaległości związanych z utratą dóbr. Wahania wielkości środków przekazywanych z budżetu państwa corocznie do dyspozycji Funduszu Kościelnego potwierdzają tezę, że instytucja ta jest traktowana tak samo instrumentalnie, jak to miało miejsce przed rokiem 1989.

Uchwalenie ustawy o zniesieniu Funduszu Kościelnego powinno inicjować proces, który w konsekwencji doprowadzi do całkowitego rozdzielenia państwa i Kościoła - każdego w swojej dziedzinie i uporządkuje sferę finansów państwowych tak, aby były one niezależne od kościołów i związków wyznaniowych.

Wyżej wspomniano o konieczności poznania rzeczywistych zaległości finansowych państwa w stosunku do kościołów i związków wyznaniowych. Istnieje także potrzeba dokładnego wyliczenia długów, jakie ma państwo wobec Kościoła. Należy również wyliczyć, jakie zobowiązania są po stronie Kościoła katolickiego wobec Rzeczypospolitej w związku z brakiem zwrotu państwu polskiemu do dnia dzisiejszego majątku ruchomego i nieruchomego, otrzymanego w okresie 1945-1989 od „potwornego reżimu" komunistycznego. Zasada zwrotu mienia winna obowiązywać obie strony na zasadzie wzajemności. Na przykład państwo „reżimowe" realizując ustawę z 1971 r. przekazano Kościołowi nieodpłatnie ponad 2000 obiektów, których szacunkowa wartość powinna być wykazana w rozliczeniach z Kościołem.

Zakładając jednak, że istnienie Funduszu Kościelnego ma nadal uzasadnienie, konieczna jest odpowiedź na pytanie, do kiedy państwo ma płacić tzw. rekompensatę. Do grudnia 2004 r. a może do grudnia 2099 r., czy też jeszcze dłużej?

Uwaga: konieczne jest uświadomienie sobie, że kwestie związane z Funduszem Kościelnym i „ze stratami Kościoła" w czasie II wojny światowej i po II wojnie światowej są nierozerwalnie związane ze stratami poniesionymi przez państwo polskie i społeczeństwo polskie także w czasie II wojny światowej i po II wojnie światowej.

4. Kwestie szczegółowe

Projekt ustawy o zniesieniu Funduszu Kościelnego zawiera uchybienia legislacyjne.

1) Należy zrezygnować z art. 1. Jest on zbyteczny. Zniesienie Funduszu Kościelnego winno być dokonane przez nowelizację obowiązujących przepisów dotyczących tej instytucji. Proponuję niniejszą konstrukcję przepisów projektu ustawy:

Art. 1 (art. 3 w projekcie ustawy)

W ustawie z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (Dz. U. Nr 9, poz. 87, Nr 10, poz. 111; z 1969 r. Nr 13, poz. 95; z 1975 r. Nr 17, poz. 94; z 1989 r. Nr 29, poz. 154; z 1998 r. Nr 137, poz. 887), wprowadza się następujące zmiany:

1) w art. 1 uchyla się ust. 4 i 5.

2) uchyla się art. 8 — 11.

Art. 2 (art. 4 w projekcie ustawy)

W ustawie o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391, Nr 73, poz. 660, Nr 96, poz. 874, Nr 122, poz. 1143, Nr 128, poz. 1176, Nr 135, poz. 1268, Nr 160, poz. 1609, Nr 202, poz. 1956 i Nr 210, poz. 2037 oraz z 2004 r. Nr 5, poz. 37) w art. 28 ust. 4 i 5 otrzymują brzmienie:

"4. Składki na ubezpieczenie zdrowotne duchownych oraz alumnów wyższych seminariów duchownych i teologicznych, postulantów, nowicjuszy i juniorystów i ich odpowiedników, ponoszą z własnych środków, ubezpieczeni.

5. Składki za ubezpieczonych, o których mowa w art. 4, może finansować zwierzchnia krajowa instytucja diecezjalna lub zakonna.

Art. 4 (art. 2 w projekcie ustawy)

W ustawie budżetowej na rok 2005 zostanie uwzględniona dotacja dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na pokrycie składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i chorobowe duchownych za rok 2004 w części, która nie zostanie sfinansowana w 2004 r. przez Fundusz Kościelny oraz przez składki opłacane przez duchownych, instytucje.

Art. 5

Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 r."

Uwaga: Przejściowy charakter przepisu pierwotnego art.2 projektu wymaga umieszczenia go bezpośrednio przed przepisem określającym termin wejścia w życie ustawy jako art. 4.

*

Październik 2004 r.