Przedmiotem niniejszych rozważań będzie artykuł 248 oraz 251 kodeksu postępowania administracyjnego — dalej k.p.a. (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071). Powodem zainteresowania poruszaną w artykule problematyką jest fakt, iż w tym zakresie brak opracowań, które swoją uwagę poświęciłby wyłącznie na problematyce tych dwóch artykułów oraz ich znaczeniu i sposobie interpretacji. Poza ustawą więc w tym zakresie dodatkowych informacji na temat omawianych dyspozycji dostarczają komentarze do kodeksu postępowania administracyjnego, oraz w mniejszym już zakresie orzecznictwo sądowe.

W związku z powyższym w dalszej części omawiane będą dyspozycje zawarte w obu artykułach, ewentualne wątpliwości z nimi związane oraz sposób ich usuwania w doktrynie i nauce. Celem przejrzystości wywodów przyjęta została zasada omawiania kolejno poszczególnych postanowień artykułów 248 oraz 251 k.p.a. pojedynczo i zgodnie z systematyką wprowadzoną przez ustawodawcę.

Tytułem wstępu zaznaczyć należy, że będące przedmiotem rozważań artykułu k.p.a. są kontynuacją postanowień zawartych w dziale VIII k.p.a. przewidującym możliwość składania wniosków oraz skarg do organów administracji. Stąd kodeks expressis verbis potwierdzając prawo do składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych w artykule 221 & 1 k.p.a. powołuje się na normy zawarte w Konstytucji, gdzie upatrywać należy źródła prawa do podejmowania takich czynności zarówno przez obywateli, jak i inne podmioty działające na podstawie przepisów prawa.

Artykuł 221. § 1 bowiem wprost stanowi, że "Zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu.

§ 2. Petycje, skargi i wnioski mogą być składane do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej.

§ 3. Petycje, skargi i wnioski można składać w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą.".

W związku z powyższym należy na gruncie tego przepisu podnieść trzy zasadnicze uwagi. Po pierwsze, że konstytucyjne prawo do składania petycji, wniosków oraz skarg do organów administracyjnych znajduje swoje odzwierciedlenie właściwe w przepisach k.p.a., a w szczególności w rozdziale VIII.

Po drugie, że ustawodawca w sposób wyczerpujący określił zakres spraw w jakich wnioski, skargi i petycje mogą być składane przyjmując, że można je składać w związku z wykonywanymi przez organy administracji zadaniami zleconymi.

Po trzecie, szeroko zakreślony został również zakres spraw w których można je składać, a mianowicie zawsze, gdy wymaga tego interes społeczny, własny lub osoby trzeciej za jej zgodą.

Nie podejmując się w tym miejscu szczegółowych rozważań na temat dyspozycji cytowanego wyżej artykułu oraz szczegółowych wywodów czym jest skarga, wniosek lub też petycja kierowana do organu administracji uwaga poświęcona zostanie postanowieniom zawartym w artykułach 248 oraz 251 k.p.a.

Artykuł 248 k.p.a. został sformułowany przez ustawodawcę w sposób następujący

1. Skargi i wnioski przekazywane przez redakcje prasowe, radiowe i telewizyjne do organów właściwych w myśl art. 228-230 i 242 podlegają rozpatrzeniu i załatwieniu w trybie określonym w przepisach rozdziałów 2 i 3 niniejszego działu.

2. Właściwy organ zawiadamia w przypisanym terminie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku albo o ich przekazaniu innemu organowi w celu załatwienia również redakcję, jeżeli zażądała takiego zawiadomienia

Wobec powyższego dalsza część prowadzonych wywodów zostanie poświęcona dyspozycjom zawartym w cytowanym wyżej artykule.

Pierwszą uwagą, jak nasuwa się po zapoznaniu się z treścią paragrafu 1 cytowanego wyżej artykułu jest wyrażone wprost przez ustawodawcę prawo do składania skarg i wniosków przez redakcje radiowe, prasowe i telewizyjne. Ponieważ ustawodawca posługuje się pojęciem „redakcja prasowa, radiowa i telewizyjna" konieczne jest zwrócenie uwagi na to, co rozumiemy współczesne pod pojęciem „redakcji". Jak podkreśla się w literaturze z zakresu prawa prasowego pojęcie „redakcji" musi być definiowane w sposób na tyle szeroki, aby „objąć różne formy i rodzaj mediów i uwzględnić zasadę swobody prowadzenia działalności, a więc i swobody organizowania działalności wydawniczej. Decydujący powinien być tu zwyczaj, praktyka, co do organizowania działalności w obszarze wydawania prasy (publikacji, emisji, rozpowszechniania) ograniczone tylko nielicznymi obowiązkami. "Redakcja" (zawsze w ujęciu przedmiotowym) może być pojęciem obejmującym od strony formalnej organizacyjnie wyodrębnioną strukturę w ramach której przygotowuje się i wydaje tytuł prasowy, program, bez względu na liczbę i zakres jednostek organizacyjnych, którą kieruje redaktor naczelny, a od strony funkcjonalnej zespołem osób zbierających, tworzących, oceniających i opracowujących materiały prasowe dla danego tytułu, programu." ^{[ 1 ]} Wobec powyższego bez względu na to z którą redakcją mamy do czynienia - prasową, radiową, telewizyjną konieczne jest rozumienie jej w sposób szeroki. Wątpliwość natomiast na gruncie sformułowania „redakcja prasowa , telewizyjna i radiowa" może nasuwać się jedna- czy ustawodawca wprowadził zamknięty katalog podmiotów, którym na gruncie tego przepisu zagwarantował prawo do składania skarg i wniosków. Jeśli tak to dlaczego naruszone zostało konstytucyjne prawo potwierdzone w treści artykułu 221 k.p.a. oraz na podstawie jakiego artykułu k.p.a. skargi będą mogły składać np. redakcje portali internetowych?

W mojej ocenie pomimo faktu, że ustawodawca ekspressis verbis wymienił trzy rodzaje redakcji uprawnionych na mocy artykułu 248 k.p.a. do składania skarg i wniosków uznać należy, że przepis należy interpretować w sposób rozszerzający i analogicznie traktować inne redakcje. Powyższe twierdzenie w pełni uzasadnione zostało w komentarzu do k.p.a., w którym Autorzy stwierdzili jednoznacznie, że „przepis ten odnosi się do możliwości wnoszenia skarg i wniosków przez redakcje prasowe, radiowe i telewizyjne: nie obejmuje natomiast redakcji innych mediów, jak np. redakcje portali internetowych. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie , by również inne redakcje mogły składać skargi i wnioski na podstawie tego przepisu" ^{[ 2 ]}.

Drugim zagadnieniem powstałym na gruncie paragrafu 1 cytowanego wyżej artykułu jest sformułowanie „skargi i wnioski przekazywane przez redakcje prasowe, radiowe, telewizyjne do właściwych organów (...)". Zastanowić się bowiem należy nad samym sposobem przekazywania właściwym organom skarg i wniosków. Wobec faktu, że ustawodawca sam tej kwestii w sposób jednoznaczny nie określa oraz, że nie wskazuje czy redakcje mogą je przekazywać w sposób bezpośredni czy tez pośredni wprowadzić należy wniosek, że skargi i wnioski mogą być składane przez redakcje w każdym trybie prawnie przyjętym, tyle tylko, że na podstawie artykułu 248 k.p.a. w trybie pośrednim, natomiast na podstawie innych artykułów w trybie bezpośrednim. Teza powyższa znajduje swoje uzasadnienie w literaturze, gdzie podkreśla się, że "skargi i wnioski mogą być wnoszone w trybie bezpośrednim lub pośrednim. Do trybu bezpośredniego należy zaliczyć również opublikowane przez redakcję prasową, radiową lub telewizyjną materiału (artykuł, notatka) którego treść ma znamiona skargi lub wniosku i przesłanie tego materiału organowi właściwemu do jego rozpatrzenia (art. 250 &1) Tryb pośredni będzie występował w tych przypadkach, gdy skarga lub wniosek wnoszone są za pośrednictwem redakcji radia, telewizji, prasy, organizacji zawodowych, samorządowych, spółdzielczych i innych organizacji społecznych, zgodnie z artykułem 248 & 1 (...) Art. 248 &1 określa tok rozpatrywania skarg lub wniosków wnoszonych w trybie pośrednim. Skargi i wnioski wniesione do redakcji prasowej (radiowej lub telewizyjnej) i przez nią przekazane do organów właściwych w myśl art. 238-230 i 242 podlegają rozpatrzeniu i załatwieniu w trybie uregulowanym w rozdziale 2 i 3 działu VIII" ^{[ 3 ]}. W tym miejscu należy tylko podkreślić, że w obecnym stanie prawnym artykułu 250 k.p.a. został wykreślony. Pośredni tryb składania wniosków przez redakcje prasowe, radiowe i telewizyjne na gruncie artykułu 248 k.p.a. potwierdzają również inni Autorzy uznający, iż „pośrednio skargi można składać przez posłów na Sejm, senatorów i radnych zgodnie z art.237 &2 oraz przez redakcje prasowe, radiowe i telewizyjne, co przewiduje art. 248" ^{[ 4 ]}

Trzecim zagadnieniem, jakie należy podnieść podczas analizy dyspozycji artykułu 248 k.p.a. jest sformułowanie ustawowe, że skargi i wnioski składane są do organów właściwych w myśl artykułu 228-230 i 242. W myśl zasad wynikających przede wszystkim z artykułu 19 i następnych k.p.a. organy administracyjne zobowiązane są z urzędu do badania i przestrzegania swojej właściwości. W związku z czym „Organ do którego redakcja przekazała skargę lub wniosek obowiązany jest zbadać swoją właściwość w sprawie (art. 228, 229, 242 &1 i &2)" ^{[ 5 ]}. Efektem czynności podjętych w tym etapie przez organ administracyjny jest uznanie się właściwym i rozpoznanie sprawy, lub też przekazanie jej do rozpoznania organowi właściwemu. Powyższe twierdzenie wynika nie tylko wprost z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ale również z orzecznictwa i poglądów wyrażonych w doktrynie. Dlatego należy stwierdzić , że „w razie gdy organ, do którego redakcja przekazała skargę jest właściwy obowiązany jest skargę załatwić. O sposobie załatwienia skargi lub wniosku zawiadamia wnoszącego skargę lub wniosek. Redakcję obowiązany jest zawiadomić tylko w razie, gdy przekazując skargę lub wniosek zażądała takiego zawiadomienia" ^{[ 6 ]}. I choć co do tego, że organ administracyjny po ustaleniu swojej właściwości jest zobowiązany skargę lub wniosek rozpoznać nie ma wątpliwości, to już sam obowiązek zawiadomienia redakcji prasowej o sposobie załatwienia skargi może budzić wątpliwości. W tym zakresie ukształtowały się bowiem w nauce mimo wyraźnej dyspozycji sformułowanej w paragrafie 2 analizowanego artykułu dwa nurty — pierwszy sprowadza się do uznania jak wyżej, że organ administracyjny będzie zawiadamiał redakcję o sposobie załatwienia skargi tylko na jej wyraźny wniosek. W praktyce oznaczać to będzie, że w przypadku braku formalnego wniosku o zawiadomienie redakcji o sposobie załatwienia skargi organ nie ma obowiązku informowania. Przy takim postrzeganiu obowiązku informowania będzie on istniał tylko w przypadku złożenia wniosku przez redakcje lub też, jeśli z własnej inicjatywy organ administracyjny uzna, za celowe zawiadomienie redakcji o sposobie załatwienia wniosku mimo braku takiego obowiązku. Dowodem na powyższe jest twierdzenie wyrażone w doktrynie uznające, iż „właściwy organ jednak zobowiązany jest zawiadomić redakcję o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, albo o przekazaniu skargi lub wniosku innemu organowi w celu załatwienia tylko wtedy, gdy tego zażądała. Z własnej inicjatywy oczywiście może zawiadomić organizację zawsze" ^{[ 7 ]}.

Drugi nurt sprawdza się do twierdzenia, że organ administracyjny ma obowiązek zawsze zawiadomić redakcję składającą wniosek lub skargę o sposobie jej załatwienia. Stanowisko powyższe uzasadniane jest między innymi tym, że „zgodnie z artykułem 13 rozporządzenia, właściwy organ zawiadamia redakcję prasową, radiową lub telewizyjną o wynikach rozpatrzenia sprawy stanowiącej treść przesłanego temu organowi przez redakcję materiału prasowego lub innej opublikowanej wiadomości, mającej znamiona skargi lub wniosku , a także o dokonanych rozstrzygnięciach , wydanych poleceniach lub podjętych środkach i działaniach" ^{[ 8 ]}. Osobiście przychylam się do drugiego poglądu nakładającego konieczność zawiadamiania o sposobie załatwienia skargi lub wniosku składanego przez redakcje w każdym przypadku. Punktem wyjścia dla powyższego twierdzenia będzie zarówno powoływany artykuł 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. 20002, Nr 5, poz.46) ponadto rozdział 2 k.p.a. Tu przede wszystkim na pierwszy plan w mojej ocenie wysuwa się artykuł 8 k.p.a. nakazujący organom administracji działać w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwowych, świadomość i kulturę prawna obywateli. Nic tak natomiast nie służy kształtowaniu świadomości prawnej obywateli oraz zyskiwaniu ich zaufania jak środki masowego przekazu.

Trudno bowiem za uzasadnione byłoby przyjęcie założenia, że rola redakcji sprowadza się wyłącznie do złożenia skargi lub wniosku, i że organ administracji w dalszym postępowaniu nie zawiadamia jej o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego w mojej ocenie bez względu na to, czy redakcja złożyła formalny wniosek o poinformowanie jej o wyniku rozpoznania sprawy oraz sposobie jej rozpatrywania i przesłankach jakimi kierował się organ administracyjny konieczne jest przyjęcie, że organ administracyjny jest zobowiązany w każdym przypadku do udzielania informacji redakcji informacji o sposobie rozstrzygnięcia sprawy.

Powyższe rozważania dotyczą przypadku, gdy organ okaże się właściwym do załatwienia sprawy. Nie można jednak wykluczyć, że skarga lub wniosek zostanie skierowana do niewłaściwego organu administracji. Wówczas zastosowanie znajdą ogólne procedury postępowania zawarte w rozdziale 4 k.p.a. i sprawa zostanie przekazana do rozpoznania organowi właściwemu. Bowiem „w przypadku, gdy organ nie jest właściwy, obowiązany jest przekazać skargę lub wniosek do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego skargę lub wniosek." ^{[ 9 ]}.

Czwarta uwaga sprowadza się do przyjęcia przez ustawodawcę słusznego założenia, że skargi i wnioski przekazywane przez redakcje prasowe, telewizyjne i radiowe do organów właściwych podlegają rozpatrzeniu i załatwieniu na zasadach ogólnych, czyli przede wszystkim tych wynikających z rozdziału 7 k.p.a. Zasadność powyższego sformułowania potwierdzają również komentarze do cytowanego artykułu. ^{[ 10 ]}.

W związku z uprzednią deklaracją, że przedmiotem rozważań będzie analiza artykułu 248 oraz 251 k.p.a. w tym miejscu uwaga zostanie poświęcona analizie artykułu 251 k.p.a. Dyspozycja artykułu w brzmieniu aktualnie obowiązującym brzmi:

Przepisy artykułu 237 oraz 245 i 246 stosuje się odpowiednio do redakcji prasowej, która opublikowała i przesłała do właściwego organu administracji publicznej artykuł, notatkę lub inną wiadomość w trybie przewidzianym w niniejszym rozdziale

Pomijając w tym miejscu szczegółowe rozważania w przedmiocie treści artykułów 237, 245 i 246 warto tylko nadmienić, że wszystkie one dotyczą gwarancji procesowych przyznawanych stronom postępowania administracyjnego przed bezczynnością organów administracyjnych i zobowiązują je do rozpatrywania skarg bez zbędnej zwłoki. Wobec powyższego uznać należy, iż na podstawie dyspozycji artykułu 251 k.p.a. „redakcjom prasowym przysługują tutaj takie same uprawnienia, jak skarżącemu i wnioskodawcy" ^{[ 11 ]}, bowiem „przepis przyznaje redakcji prasowej gwarancje procesowe służące do ochrony przed bezczynnością organu właściwego do rozpatrzenia skargi lub wniosku lub bezczynnością polegającą na nieprzekazaniu skargi lub wniosku organowi właściwemu" ^{[ 12 ]}.

Skoro z treści artykułu 251 k.p.a. wynika jasno, że redakcje prasowe, telewizyjne lub radiowe maja prawnie zagwarantowaną ochronę przed bezczynnością organów administracyjnych właściwych do rozpoznania sprawy to należy zastanowić się, jakie w rzeczywistości środki ochrony służyć będą redakcji w przypadku bezczynności organów administracyjnych.

Po pierwsze, "w razie niezałatwienia skargi w ustawowym terminie zastosowanie ma instytucja sygnalizacji z art. 36. Redakcji prasowej służy prawo złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia (art. 37). Pracownik organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił skargi w ustawowym terminie lub nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 albo nie załatwił skargi w dodatkowym terminie ustanowionym w myśl art. 37 & 2 podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa (art. 38)" ^{[ 13 ]}. Zasadność przyznania redakcji prawa do wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia na nieterminowe rozpoznanie skarg lub tez bezczynność organu administracji, jako podmiotowi przekazującemu skargę lub wniosek do rozpatrzenia organowi administracji jest oczywista. Trudno byłoby bowiem wyobrazić sobie sytuację w której mimo iż redakcja jest de facto inicjatorem postępowania administracyjnego to nie ma ona żadnego wpływu na rozpatrzenie złożonego przez siebie skargi lub wniosku. Konieczne jest jednak podkreślenie, że zastosowanie w przypadku redakcji będzie miał w myśl cytowanego wyżej artykułu art. 245 k.p.a. przewidujący, iż „redakcji, w przypadku przekazania skargi i niezałatwienia jej w terminie służą uprawnienia określone w art. 273&4 w związku z artykułem 36, 37 i 38 k.p.a. Organ, który nie załatwił skargi w terminie, obowiązany jest zawiadomić o tym wnoszącego skargę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia skargi. Obowiązek ten ciąży na organie bez względu na przyczynę zwłoki, a więc jest aktualny również wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu" ^{[ 14 ]}. W związku z czym należy uznać, że „na niezałatwienie skargi w teranie określonym w art. 237 &1 i &2 lub ustalonym przez organ w zawiadomieniu, wnoszącemu skargę służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Organ ten, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia skargi oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia skargi w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia skarg w przyszłości" ^{[ 15 ]}

Po drugie, należy podkreślić, że "przepis ten obejmuje prawo do zaskarżenia, a więc wniesienia zażalenia w przypadku niezałatwienia skargi w terminie, wniesienia skargi wyrażającej niezadowolenie ze sposobu załatwienia wniosku oraz skargi w przypadku niezałatwienia wniosku w terminie miesięcznym lub wyznaczonym dodatkowym terminie z art. 245. Prawo to dotyczy jednak nie materiału przekazanego, ale opublikowanego.

W istocie jednak organizacja przekazująca skargę czy wniosek może złożyć skargę zawsze, gdyż zgodnie z art.221 &3 jest to prawo powszechne, gdy dotyczy skargi składanej w interesie społecznym. W przypadku skargi składanej w interesie osób indywidualnie oznaczonych musi redakcja dysponować ich zgodą na takie działania" ^{[ 16 ]}.

Ponadto należy podkreślić, że „Inaczej niż w wypadku postępowania skargowego, wnioskodawca nie może skorzystać z zażalenia na bezczynność organu, przysługuje mu natomiast skarga na niezałatwienie w terminie (art. 246). Przedmiotem skargi może być niezadawalający redakcję sposób załatwienia wniosku, niezałatwienie wniosku w terminie określonym w art. 244 lub w terminie wskazanym w zawiadomieniu na podstawie art. 245" ^{[ 17 ]}.