Powtórka z historii

Sytuacja z początku 2007 r. powtórzyła się. Minister sportu Drzewiecki podobnie jak minister Lipiec podjął ostatnio próbę usunięcia władz polskiej piłki. Z kolei Polski Związek Piłki Nożnej i jego władze statutowe zostały wsparte przez władze światowej i europejskiej piłki – FIFA i UEFA. Min. Lipiec, ustanawiając kuratora rok temu, powoływał się na konieczność walki z korupcją w związku z naruszaniem polskiego prawa oraz interesów polskiej piłki przez PZPN. Wskazywałem już rok temu ("FIFA kontra minister sportu: walka o PZPN", Gazeta Prawna z 31 stycznia 2007 r.), że w praktyce ministerstwo sportu jest w takiej sytuacji na straconej pozycji i że min. Lipiec musi ustąpić oraz odwołać kuratora, gdyż FIFA nie uczyni dla nikogo wyjątku i zastosuje sankcje. Tak też się stało – Lipiec odwołał kuratora.

Jestem przekonany, że teraz będzie podobnie – i minister Drzewiecki ustąpi pod naporem FIFA. Jeszcze raz chciałbym podnieść swoją wcześniejszą tezę, że jeśli wstępuje się do jakiegoś klubu, to trzeba respektować w praktyce jego statutowe reguły. Nawet – paradoksalnie i niestety — jeśli kolidują one z prawem krajowym. Tak jest z FIFA i jej członkami, czyli piłkarskimi związkami narodowymi, które wszak działają na terytorium określonych państw, gdzie panuje suwerennie jakiś krajowy porządek prawny. Dziś dodałbym jeszcze, że trudno o inne postępowanie jak „wymuszone uleganie” państw wobec władz światowej piłki, gdy monopol na organizację światowej piłki ma tylko FIFA. FIFA jest w stanie – grożąc sankcjami (np. wykluczeniem zespołów z rozgrywek) i narażając władze państwa na złość kibiców — nie tylko zmusić do zmiany decyzji z zakresu praktyki prawa (np. wycofanie wniosku ministra o ustanowienie kuratora), ale także na podjęcie kroków w celu zmiany prawa krajowego sprzecznego ze Statutem FIFA (kazus Grecji i Portugalii zmuszonych do tego mimo swoich sukcesów piłkarskich)!

Kurator w związku

29 września 2008 r. PZPN poinformował, że Trybunał Arbitrażowy przy Polskim Komitecie Olimpijskim zdecydował się ustanowić Roberta Zawłockiego kuratorem Polskiego Związku Piłki Nożnej, na wniosek Ministra Sportu i Turystyki Mirosława Drzewieckiego. W tym samy dniu kurator stawił się z postanowieniem Trybunału w siedzibie PZPN, oświadczając, że przejmuje kompetencje władz PZPN i nakazując Prezesowi Listkiewiczowi i innym członkom Zarządu opuszczenie siedziby. Kurator Zawłocki wydał także decyzję o odwołaniu wyznaczonego na 30 października 2008 r. Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Sprawozdawczo-Wyborczego PZPN. Dokonał zmian personalnych m.in. na stanowisku rzecznika prasowego PZPN. Zarząd PZPN natychmiast wydał oświadczenie, w którym przedstawił swoją interpretację ustawy o sporcie kwalifikowanym, z której wynikało, że „ustanowiony kurator nie ma prawa przejęcia praw i obowiązków władz PZPN i może działać jedynie łącznie z legalnie funkcjonującym Zarządem Związku”. Zarząd uznał, że kurator jest uzurpatorem praw w PZPN i działa nielegalnie, a tylko Zarząd jest legalnym organem reprezentującym Związek. Jednocześnie Zarząd dodał, że wniosek o ustanowienie kuratora został złożony w Trybunale Arbitrażowym „przed zakończeniem czynności kontrolnych w Związku, bez zapoznania władz PZPN z wynikami kontroli i bez możliwości zajęcia stanowiska wobec nieznanych na dzień dzisiejszy zarzutów”.

Stanowcza reakcja FIFA i UEFA

We wspólnym oświadczeniu z 30 września 2008 r. (Zurych, Nyon) Europejska Unia Piłkarska (UEFA) reprezentowana przez prezydenta Michela Platiniego i Międzynarodowa Federacja Piłki Nożnej (FIFA) reprezentowana przez prezydenta Josepha S. Blattera poinformowały, że nie uznają „nominacji komisarza PZPN”, a za legalne władze PZPN uznają dotychczasowe władze pod kierownictwem Prezesa Listkiewicza. „Zawieszenie” władz PZPN uznano za nielegalne. Zaznaczono, że komitet Wykonawczy FIFA podejmie decyzję w tej sprawie w dniach 23-24 października 2008 r. Sprawa trafi w tym czasie też do rozpatrzenia przez Komisję ds. Nagłych UEFA.

FIFA i UEFA w oświadczeniu zakwestionowały wyrok niezawisłego Trybunału Arbitrażowego. Expressis verbis podały, że nie uznają „decyzji Sądu Arbitrażowego Polskiego Komitetu Olimpijskiego”. Wszelkie pisma nie pochodzące od dotychczasowych władz PZPN, w tym pochodzące od kuratora Zawłockiego, będą ignorowane – brzmi oświadczenie. Zobowiązano jednocześnie dotychczasowe władze PZPN z Listkiewiczem na czele do stałego informowania o sytuacji w Związku. FIFA i UEFA oświadczyły, że skontaktują się z Międzynarodowym Komitetem Olimpijskim „celem rozpoznania sytuacji w Polskim Komitecie Olimpijskim i naruszenia fundamentalnych zasad ruchu sportowego i olimpijskiego takich, jak autonomia federacji sportowych”. Był to wyraźny przytyk w stronę Trybunału Arbitrażowego przy PKOl i samego PKOl. Na koniec oświadczenia z 30 września 2008 r. FIFA i UEFA poinformowały, że niezwłocznie podejmą one wspólne konsultacje co do decyzji w stosunku do PZPN i polskiej piłki nożnej. Nietrudno się domyślić, że chodziło o ewentualną decyzję o wykluczeniu polskich zespołów narodowych i klubowych z międzynarodowych rozrywek piłkarskich.

Co robi PZPN? Spokojnie i bez zmian

30 września w reakcji na działania ministra i kuratora Zarząd PZPN na nadzwyczajnym zebraniu podjął decyzję o złożeniu wniosku do Trybunału Arbitrażowego przy PKOl o odwołanie kuratora lub zmianę osoby pełniącej tę funkcję aktualnie. Zarząd uznał, że wszystkie zmiany personalne dokonane przez kuratora Zawłockiego są nielegalne („nieobowiązujące”), gdyż naruszył on procedurę. Zarząd podtrzymał natomiast decyzję z 29 lipca 2008 r. o zwołaniu Walnego Zgromadzenia Sprawozdawczo-Wyborczego (na wspomniany 30 października 2008 r.).

Warto podkreślić, że o ile piłkarskie organizacje międzynarodowe FIFA i UEFA po prostu nie uznały decyzji polskiego Trybunału Arbitrażowego (przy PKOl) o wyznaczeniu kuratora, to władze PZPN w postaci Zarządu w dniu 30 września uznały prawnie postanowienie Trybunału, skoro zdecydowały się złożyć od niego odwalanie. PZPN jako osoba prawna działająca w Polsce nie może negować istnienia polskich przepisów i decyzji podejmowanych przez działające w Polsce instytucje sprawujące jurysdykcję w danym zakresie życia społecznego (np. postanowienie Trybunału Arbitrażowego). FIFA czy UEFA mogą sobie na to pozwolić, natomiast PZPN występuje między „młotem i kowadłem”: prawem FIFA i UEFA a prawem polskim. Z jednej strony, może to być bezpieczne wytłumaczenie dla PZPN i własnej postawy działaczy: dlatego PZPN neguje kompetencje kuratora i krytykuje wykonywanie nadzoru przez ministra; a z drugiej strony, jest to oportunistyczne powołanie się przez PZPN na „wyższe prawo”, prawo „nad-związkowe” organizacji międzynarodowych piłkarskich, bez uwzględnienia kontekstu polskich przepisów ustawowych o nadzorze ministra, Trybunału Arbitrażowego i sądu nad PZPN.

A przecież Zarząd jeszcze w oświadczeniu z 29 września 2008 r. kwestionował w swej interpretacji prawnej zakres kompetencji kuratora i sprzeczność postanowienia Trybunału z ustawą o sporcie kwalifikowanym! Zarząd 29 września br. dramatycznie ferował: „Powołany tym postanowieniem Kurator ma pełnić swoje obowiązki do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał PKOl, czy wniosek Ministra Sportu i Turystyki o zawieszenie władz PZPN jest uzasadniony. Tymczasem z treści w.w. przepisów [art. 23a ust. 4 i 6 ustawy o sporcie kwalifikowanym – uzupeł. D.B.] wynika, że obecnie ustanowiony kurator nie ma prawa przejęcia praw i obowiązków władz PZPN i może działać jedynie łącznie z legalnie funkcjonującym Zarządem Związku. Uprawnienia władz Związku, które uzurpuje sobie Robert Zawłocki, mogą przysługiwać jedynie kuratorowi ustanowionemu po ewentualnym zawieszeniu władz Związku przez PKOl, co nie nastąpiło”.

PZPN i stary Zarząd działają zaś faktycznie i normalnie, obok kuratora. 1 października 2008 r. na stronie internetowej PZPN ogłoszono, że jest 4 kandydatów na stanowisko Prezesa PZPN, którzy zebrali wymaganą statutową liczbę głosów poparcia. Są nimi: legendarni byli piłkarze Zbigniew Boniek i Grzegorz Lato oraz wieloletni działacz związkowy Zdzisław Kręcina i działacz piłkarski Tomasz Jagodziński. Z kolei trener kadry narodowej Leo Beenhakker odmówił komentarza na temat wprowadzenia kuratora do PZPN. Powiedział tylko, że „w ostatnich tygodniach wiele się działo przy PZPN i to rzeczy nie do końca związanych z futbolem”. Trener skupił się na najbliższych dwóch meczach eliminacji MŚ.

Kto ma rację? Minister ma kompetencję ustawową

Czy kurator ma prawo przejąć władzę w PZPN? Jakie kroki w ogóle może podjąć minister jako organ nadzoru nad związkiem sportowym? Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. z 2005 r. Nr 155, poz. 1298, ze zm.) dopuszcza środki kontroli (zob. art. 20-22) i nadzoru nad związkiem sportowym (art. 23 i nast.). W ciągu 30 dni od otrzymania wniosków i zaleceń pokontrolnych dotyczących stwierdzenia nieprawidłowości związek sportowy musi zawiadomić organ kontrolujący (ministra) o ich wykonaniu lub przyczynach niewykonania (art. 22 ust. 3). Minister zatem może przeprowadzać kontrole w PZPN.

Ważne są zwłaszcza przepisy ustawy dotyczące nadzoru nad związkiem sportowym. Otóż, art. 23 ust. 1 ustawy daje ministrowi cztery środki nadzoru w razie, gdy działalność związku sportowego jest niezgodna z prawem, postanowieniami statutu lub regulaminów. Zależy wybór tych środków od rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości. Po pierwsze, minister może udzielić upomnienia poszczególnym członkom władz polskiego związku sportowego albo władzom takiego związku w ogóle. Kara ta ma charakter symboliczno-moralny. Po drugie, minister może zawiesić wykonanie uchwały polskiego związku sportowego niezgodnej z prawem lub postanowieniami statutu lub regulaminów oraz zażądać jej uchylenia w wyznaczonym terminie, a w przypadku nieuchylenia uchwały w wyznaczonym terminie minister sam może uchylić taką nielegalną uchwałę. Np. minister Drzewiecki mógł uchylić uchwały PZPN o zjeździe etc. Jest to poważne uprawnienie nadzorcze ministra. Po trzecie, minister może wystąpić do Trybunału Arbitrażowego do Spraw Sportu działającego przy Polskim Komitecie Olimpijskim o zawieszenie w czynnościach poszczególnych członków władz polskiego związku sportowego albo władz takiego związku w ogóle. Jest to możliwość stworzona przez ustawę z dnia 23 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o sporcie kwalifikowanym oraz niektórych innych ustaw (wówczas dodano art. 23a, zmieniono art. 42 ust. 2-4). Od tej nowelizacji to nie minister, ale Trybunał Arbitrażowy na jego wniosek ma prawo zawiesić władze związku sportowego. Przesunięcie kompetencji jest jasne i związane z konfliktem min. Lipca z PZPN i FIFA w 2007 r. Władza wykonawcza, minister etc., nie może w świetle prawa FIFA ingerować w działalność PZPN w ten sposób, że ustanawia kuratora – może co najwyżej taka władza rządowa wystąpić o jego ustanowienie do sądu. Ta zmiana prawa była podyktowania presją FIFA. Po czwarte, minister może wystąpić do sądu o rozwiązanie związku sportowego, jeśli rażąco narusza on przepis prawa. Jest to krok radykalny i w skrajnej sytuacji bezprawia absolutnego.

Minister Drzewiecki skorzystał z jednej z możliwości nadzoru (zob. wyżej trzecia możliwość) – wystąpił do Trybunału Arbitrażowego do Spraw Sportu o zawieszenie władz PZPN. Miał do tego prawo ustawowe, jeśli ministerialna kontrola w PZPN wykazała, że działalność PZPN jest niezgodna z prawem. Oczywiście, uchybieniem proceduralnym jest to, że PZPN nie mógł wypowiedzieć się co do realizacji wniosków i zaleceń pokontrolnych (zob. art. 22 ust. 3). Nie niweczy jednak to uchybienie formalne wniosku ministra o zawieszenie władz PZPN złożonego do Trybunału. Nie ma też wpływu na legalność postanowienia Trybunału o ustanowieniu kuratora do czasu rozstrzygnięcia wniosku o zawieszenie władz PZPN. Nie wiemy bowiem, co kontrola stwierdziła i jakie miał dowody minister. Być może ze względu na powagę dowodów obciążających władze PZPN nie mógł dłużej czekać i dlatego wystąpił o zawieszenie władz PZPN do Trybunału.

Trybunał ustanawia kuratora, ale jeszcze nie zawiesza władz PZPN

Trybunał uznał w jakimś stopniu racje ministra, skoro postanowił ustanowić kuratora w PZPN przed rozstrzygnięciem sprawy, czy zawiesić władze PZPN. Nie uczyniłby tego bez mocnych dowodów. Jest to ciało poza podejrzeniami o instytucjonalną stronniczość, niezależne od ministra sportu albo PZPN. Trybunał składa się z 24 arbitrów powołanych przez Zarząd PKOl na 4-letnią kadencję i w praktyce nieodwołalnych, poza ciężką chorobą czy popełnieniem umyślnego przestępstwa (art. 42 ust. 4-5). Niezależność i niezawisłość Trybunału wynika także z tego, że jego organizację i tryb postępowania określa Zarząd PKOl, a nie Zarząd PZPN czy minister sportu (art. 42 ust. 7). W tym kontekście oświadczenie FIFA i UEFA z 30 września 2008 r. o zawiadamianiu Międzynarodowego Komitetu Olimpijskiego o tym „nielegalnym” postanowieniu Trybunału działającego przy Polskim Komitecie Olimpijskie brzmi dość dziwnie i narusza autonomię Trybunału, który działa na podstawie polskiej ustawy o sporcie kwalifikowanym oraz występuje jako organ PKOl będącego członkiem MKOl.

Zgodnie z art. 23a ust. 1 ustawy Trybunał Arbitrażowy do Spraw Sportu na wniosek ministra sportu jak organu nadzoru może, w drodze postanowienia, zawiesić w czynnościach poszczególnych członkom władz polskiego związku sportowego albo władze takiego związku w ogóle. Trybunał rozpatruje taki wniosek w ciągu 30 dni od wpłynięcia. Do czasu rozstrzygnięcia postępowania o zawieszenie władz związku sportowego Trybunał może – w zw. z ust.4 art. 23a – wyznaczyć kuratora. Z tego przepisu skorzystał Trybunał w tej sprawie i miał do tego prawo. Jest to postanowienie „zabezpieczające” i o charakterze tymczasowym. Gdy już Trybunał zawiesi władze związku sportowego, to wyznacza ponownie kuratora. Jest to obligatoryjne wyznaczenie kuratora. Jego obowiązkiem jest zwołanie w terminie 3 miesięcy walnego zebrania członków lub delegatów w celu wyboru nowych władz związku sportowego. Zgodnie z art. 23a ust. 5 zd. 2 kurator pełni swoje obowiązki do czasu wybrania nowych władz związku sportowego.

Warto jednak dodać, że od postanowienia Trybunału o zawieszeniu władz PZPN wydanego na podstawie art. 23a służy władzom PZPN skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego. Art. 44 szczegółowo reguluje te kwestię. Wnosi się skargę kasacyjną w terminie 1 miesiąca od doręczenia postanowienia, za pośrednictwem Trybunału. Trybunał w ciągu 14 dni przekazuje ją z aktami do SN, a ten rozpatruje skargę na zasadach przewidzianych w k.p.c. SN powinien wówczas działać w miarę szybko, by rozwiązać konflikt, gdyż kurator w tym czasie przygotowuje zwołanie nowego zgromadzenia wyborczego (zob. art. 23a ust 5 zd.2) , więc decyzja SN musi być przed tym zjazdem.

Dwuwładza w PZPN

Kuratorowi przysługują statutowe uprawnienia zarządu związku sportowego (art. 23a ust. 6). Jest tak do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał wniosku o zawieszenie władz PZPN. Kurator Zawłocki ustanowiony przez Trybunał pełni zatem kompetencje zarządu PZPN, a nie całych władz PZPN (np. walnego Zgromadzenia Delegatów etc.). Kurator nie może pełnić funkcji organów władz PZPN innych niż Zarząd. Może dokonywać zmian personalnych na stanowisku np. rzecznika prasowego czy odwołać walne Zgromadzenie. Takie są bowiem kompetencje Zarządu PZP, które przejął zgodnie z art. 23a ust. 4 i 6 kurator – na podstawie postanowienia Trybunału Arbitrażowego do Spraw Sportu – do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał wniosku ministra Drzewieckiego o zawieszenie władz PZPN. W związku z tym działania dotychczasowego Zarządu PZPN z Prezesem Listkiewiczem mogą być w tej chwili nielegalne w świetle polskiego prawa, choć mogą być legalne w rozumieniu prawa FIFA.

Statut PZPN nakazuje przestrzegać przez PZPN prawa polskiego (art. 5 par. 1 Statutu PZPN), jak również z drugiej strony – respektować własne statuty i regulaminy oraz statuty i inne przepisy FIFA i UEFA (par. 2). Autonomia instytucjonalna PZPN (por. np. art. 1 par. 1, art. 3, art. 6, art. 11, rozdz. XII Statutu PZPN, stan prawny na 25 lipca 2008 r.) oraz monopol na reprezentację sportu piłki nożnej w Polsce i za granicą (por. art. 4, rozdział XI) nie podlegają dyskusji. Według art. 13 ust. 1 (a) i (d) Statutu FIFA (w wersji z 30 maja 2008 r., obowiązującego od 1 sierpnia 2008 r.), obowiązkiem PZPN jako członka FIFA jest działanie zgodne z statutem, regulacjami, dyrektywami i decyzjami władz FIFA! Naruszenie tych obowiązków może prowadzić do sankcji nałożonych na związek sportowy przez władze FIFA (ust. 2 art. 13 Statutu FIFA). PZPN podlega prawu polskiemu i prawu FIFA i stąd wynika paradoks spięć i walki o władzę nad polską piłką, która jest okrągła i pstrokata. Co prawda, art. 4 Statutu FIFA mówi o promowaniu „przyjacielskich relacji” w ramach FIFA.

W świetle art. 23a i art. 42 ust. 1-3 dotyczących kompetencji Trybunału do zawieszenia władz związku i odnoszących się do wniosku ministra o zawieszenie władz związku sportowego — nie jest prawdą to, co oświadczył Zarząd PZPN w dniu 29 września 2008 r., że kurator nie może działać samodzielnie, tylko wespół z dotychczasowym zarządem. Musi kurator działać sam, co wynika z art. 23a ust. 4 i 6. Dotychczasowy Zarząd niejako „zawiesza” swoją działalność. Nie ma innej racjonalnej interpretacji tych przepisów: każda inna wykładnia jest ad absurdum. Przecież kurator nie może pełnić funkcji Zarządu wraz z dotychczasowym Zarządem. Jaki byłby tego sens i gdzie tu wykładnia systemowa?

Przesłanką merytoryczną do wydania postanowienia Trybunału o zawieszeniu władz PZPN wynikającą z art. 23 ust. 1 jest działalność związku, w tym przypadku PZPN, niezgodna z prawem, statutem lub regulaminami. Z tegoż przepisu wynika, że musi być to rodzaj i stopień nieprawidłowości na tyle poważny, że nie kwalifikował i nie kwalifikuje się na upomnienie władz przez ministra sportu czy na uchylenie uchwały władz związku przez tegoż ministra, ale właśnie na zawieszenie tych władz przez Trybunał na wniosek ministra. Z drugiej strony nie chodzi tu o „rażące naruszanie przepisów prawa”, które skutkować winno wnioskiem ministra do sądu (nie – Trybunału!) o rozwiązanie związku sportowego. (zob. art. 24). Chodzi zatem w art. 23 i 23a o poważne naruszenie przepisów prawa skutkujące zawieszeniem władz związkowych, a nie o rażące naruszanie przepisów prawa skutkujące rozwiązaniem związku.

Ultimatum FIFA — wnioski

W dniu 2 października ogłoszono w PZPN pismo prezydenta FIFA J. Blattera informujące, że jeśli do 6 października 2008 r., do godz. 12 nie przywróci się pełni kompetencji dotychczasowych władz PZPN z Prezesem Listkiewiczem na czele i nie odwoła się kuratora, to polska reprezentacja narodowa nie zagra w dwóch meczach eliminacji MŚ. To ultimatum dotyczy zarówno ministra i tego, co zrobi ze swoim wnioskiem, jak i Trybunału Arbitrażowego, który jest niezależny od władz państwowych, a jego orzecznictwo nie podlega bezpośredniemu nadzorowi nawet PKOl czy MKOl.

Trzeba też zrozumieć, że dotychczasowy Zarząd PZPN – oprócz dywagacji pragmatycznych, osobistych czy personalnych — jest w prawnym rozkroku wynikającym z pluralizmu prawnego. Ta sama sytuacja jest regulowana przez różne i niezależne hierarchicznie prawa: polski porządek prawny i prawo FIFA. Powstaje pytanie, której regule uznania być wiernym? Pewnie zdecyduje lęk przed wykluczeniem polskich zespołów z międzynarodowych rozgrywek piłkarskich skorelowany z gniewem narodu kibiców i ostatecznie nastąpi wycofanie wniosku ministra z Trybunału albo negatywna decyzja Trybunału w przedmiocie wniosku o zawieszenie władz PZPN. Jest to jedyne racjonalne rozwiązanie. Nie rozwiązuje ono jednak problemu w dłuższej perspektywie, gdyż ta rozbieżność prawa polskiego i prawa FIFA będzie w przyszłości powodować nowe starcia.