Opracowanie projektu konwencji między Polską Rzecząpospolitą Ludową a Stolicą Apostolską, zakończone formalnie jego parafowaniem 4 maja 1988 r., stanowiło istotny etap szeroko rozumianej genezy konkordatu polskiego z 28 lipca 1993 r. Jej początek wyznacza zerwanie konkordatu między Rzecząpospolitą Polską a Stolicą Apostolską z 10 lutego 1925 r.

Kompleksowa analiza działań stron wspomnianej umowy w okresie II wojny światowej uzasadnia obciążenie odpowiedzialnością za jej zerwanie Stolicy Apostolskiej. Papiestwo wielokrotnie w istotny sposób naruszyło traktat z 1925 r., przede wszystkim w dziedzinie zasad obsady niektórych stanowisk kościelnych na ziemiach polskich oraz ustalenia granic kościelnych jednostek organizacyjnych. Pogwałcony został art. IX umowy, stwierdzający, że żadna część Rzeczypospolitej Polskiej nie będzie zależała od biskupa, którego siedziba znajdowałaby się poza granicami Polski. Nie tylko biskup gdański Karl M. Splett mianowany został już jesienią 1939 r. administratorem diecezji chełmińskiej, ^{[ 1 ]} ale prawdopodobnie jeszcze w 1942 r. bp wrocławski kard. Bertram otrzymał nominację na administratora apostolskiego diecezji katowickiej. ^{[ 2 ]} 9 lipca 1940 r. biskupem pomocniczym w Wilnie z prawem następstwa mianowany został Litwin — Mieczysław Reinys. Po wywiezieniu abpa Jałbrzykowskiego z Wilna w 1942 r. M. Reinys rozpoczął rządy w archidiecezji wileńskiej jako administrator apostolski z uprawnieniami biskupa rezydencjalnego. ^{[ 3 ]} Wreszcie 25 listopada 1944 r. ewidentnie naruszono art. XI konkordatu, ponieważ Stolica Apostolska mianowała bez porozumienia z rządem polskim Josyfa Slipyja biskupem-koaudiorem z prawem sukcesji po metropolicie lwowskim obrządku greckokatolickiego Andrieju Szeptyckim. ^{[ 4 ]} Do poważnego naruszenia układu z 1925 r. doszło także w 1941 r. w wyniku mianowania Józefa Peacha, a następnie Hilariusa Breitingera, administratorami apostolskimi dla katolików niemieckich. Konkordat z 1925 r. przewidywał jedynie podziały narodowościowe ze względu na obrządek łaciński, greckokatolicki i ormiański. Ponadto nominacje wspomnianych duchownych niemieckich znosiły podział na diecezje ustalony w 1925 r., gdyż ich władza rozciągała się na obszar kilku diecezji Kraju Warty. Należy również odnotować, iż już 22 września 1939 r. papież poddał tymczasowej administracji biskupa spiskiego część dwóch dekanatów: spiskiego i orawskiego, obejmujących 18 parafii, włączonych do archidiecezji krakowskiej na mocy bulli Vixdum Poloniae unitas z 1925 r. ^{[ 5 ]} W świetle powyższych faktów za moment zerwania konkordatu należy uznać nie uchwałę Tymczasowego Rządu Jedności Narodowej z 12 września 1945 r., lecz najpóźniej — moment nominacji Josyfa Slipyja na koaudiora z prawem następstwa, pod koniec 1944 r. W tym kontekście uchwała Tymczasowego Rządu Jedności Narodowej miał charakter deklaratywny, aczkolwiek przy jej podjęciu nie dopełniono szeregu wymogów formalnych. ^{[ 6 ]} Rządzącym wówczas Polską, jak się wydaje, nie były także wówczas znane wszystkie działania papiestwa naruszające konkordat z 1925 r.

Po wyborach do Sejmu Ustawodawczego w styczniu 1947 r. władze polskie zmierzały do nawiązania kontaktów ze Stolicą Apostolską. ^{[ 7 ]} Można domniemywać, iż nowa ekipa komunistyczna poprzez nawiązanie stosunków z Watykanem dążyła do legitymizacji swojej władzy, zdobytej metodą terroru i fałszerstw wyborczych. Władze pragnęły w ten sposób uzyskać aprobatę katolickiego w swej masie społeczeństwa, wreszcie bezpośrednie kontakty z Watykanem miały zmniejszyć wpływy polskiej hierarchii kościelnej. ^{[ 8 ]} Generalnie rzecz ujmując wspomniane cele przyświecały także w przyszłości kolejnym ekipom rządzącym, dążącym do nawiązania stosunków dyplomatycznych ze Stolicą Apostolską i, w związku z tym, do uregulowania stosunków państwo-Kościół w drodze umowy międzynarodowej.

W 1947 r. do prowadzenia rozmów został upoważniony minister pełnomocny przy ambasadzie polskiej w Rzymie Ksawery Pruszyński. W okresie od lutego do kwietnia 1947 r. trzykrotnie spotkał się on w Watykanie z Podsekretarzem Stanu kard. Domenico Tardinim, został także przyjęty przez papieża Piusa XII. K. Pruszyński w imieniu rządu pragnął uzyskać informacje, na jakich warunkach Stolica Apostolska byłaby skłonna podjąć rozmowy zmierzające do: 1) wzajemnego uznania, 2) nawiązania stosunków dyplomatycznych, 3) unormowania w drodze obopólnego porozumienia całokształtu zagadnień interesujących zarówno państwo jak i Kościół. Rząd polski wyrażał gotowość nawiązania stosunków ze Stolicą Apostolską i rozpoczęcia rozmów na temat ewentualnego konkordatu. ^{[ 9 ]} Z kolei Stolica Apostolska za pośrednictwem kard. D. Tardiniego przed przystąpieniem do ściślejszych rokowań zażądała: 1) gwarancji ze strony rządu polskiego dla katolików oraz ich praw religijnych, 2) zadośćuczynienia papieżowi oraz 3) zgody na wysłanie wizytatora apostolskiego do Polski, który zorientowałby się w sytuacji i złożył miarodajne sprawozdanie o niej papieżowi. ^{[ 10 ]} Ostatecznie misja K. Pruszyńskiego zakończyła się niepowodzeniem. Decydującym powodem był brak zaufania Watykanu do rządu polskiego. Nieufność ową wzmocnił przebywający w czerwcu 1947 r. w Rzymie kard. Adama Sapieha. Dawał on wyraźnie do zrozumienia, iż Episkopat Polski powinien odgrywać czynną rolę w ewentualnych rozmowach między Stolicą Apostolską a władzami polskimi. ^{[ 11 ]} Stolica Apostolską miała oświadczyć gotowość dostosowania swojej decyzji do postawy biskupów polskich. ^{[ 12 ]}

Po raz kolejny gotowość władz polskich do zawarcia umowy międzynarodowej ze Stolicą Apostolską pojawiła się po przełomie politycznym w 1956 r. Na początku maja 1957 r. kard. Stefan Wyszyński miał udać się do Rzymu z wizytą ad limina apostolorum . 1 maja 1957 r. doszło do spotkania Prymasa z I Sekretarzem PZPR Władysławem Gomułką oraz z premierem Józefem Cyrankiewiczem. W. Gomułka wystąpił wówczas z koncepcją trwałego określenia stosunków między państwem a Kościołem w formie konkordatu. Był zdania, że warto tę ideę przekazać do Watykanu. ^{[ 13 ]} I Sekretarz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR) miał wówczas stwierdzić: Wypadnie nam jeszcze długo, długo żyć obok siebie, pożyteczną jest rzeczą, aby stosunek wzajemny był określony stale. Oczywista rzecz, że Polska jest ludowa i z taką Polską byłby zawierany konkordat. ^{[ 14 ]} 13 czerwca 1957 r. kard. S. Wyszyński przedstawił papieżowi propozycję W. Gomułki dotyczącą konkordatu. ^{[ 15 ]} Sam opowiedział się, rzecz to charakterystyczna, także za obecnością w Warszawie stałego przedstawiciela Stolicy Apostolskiej. Pius XII wyraził jednak pełne zaufanie do Prymasa. Papież negatywnie odniósł się do koncepcji konkordatu z państwem komunistycznym. Mógłby on, jego zdaniem, być źle zrozumiany w innych krajach, stanowić zachętę do swobody komunistów. Pius XII postrzegał ewentualny konkordat w kategoriach ugody z komunizmem. Niechętny stosunek do władz komunistycznych w Polsce prezentowali także wysocy dostojnicy kurii rzymskiej, dając nawet Prymasowi do zrozumienia, że polska hierarchia kościelna zbyt daleko posunęła się we współpracy z nimi. ^{[ 16 ]}

Idea porozumienia między Stolicą Apostolską a władzami polskimi powróciła w drugiej połowie 1963 r., podczas drugiej sesji Soboru Watykańskiego II. Wiązała się ona z działaniami niektórych świeckich działaczy katolickich środowiska KIK-u, „Znaku”, „Więzi” i „Tygodnika Powszechnego”. Objęły one zwłaszcza opublikowanie na łamach „Więzi” artykułu Tadeusza Mazowieckiego i Andrzeja Wielowiejskiego pt. Otwarcie na Wschód , w którym stwierdzono m.in., że ułożenie stosunków dyplomatycznych między Watykanem a Warszawą byłoby wielkim krokiem na drodze odprężenia na świecie i pozwoliłoby na lepsze poznanie i zrozumienie stanowiska obu stron, co z kolei jest warunkiem niezbędnego zaufania . ^{[ 17 ]} Ponadto Stanisław Stomma rozpowszechnił w Rzymie memoriał środowiska katolików świeckich pt. Opinia . Dokument ten wskazywał na dążenia środowisk katolickich do porozumienia między Kościołem i państwem i nawiązania stosunków polsko-watykańskich. W odpowiedzi na te działania Prymas S. Wyszyński przygotował dla papieża i dla Sekretariatu Stanu obszerną analizę wyjaśniającą dążenia rządu polskiego oraz inspirowanych przez niego grup tzw. katolików postępowych do zawarcia konkordatu. Prymas przewidywał, że los układu ze Stolicą Apostolską byłby prawdopodobnie zbliżony do losu porozumienia z 1950 r. Umowa posłużyłaby być może do utrzymania status quo , ale nie byłaby użyteczna dla definitywnego załatwienia pozycji i warunków działania Kościoła w Polsce. Autor przewidywał, że reżim chciałby wyłączyć z rozmów polskich hierarchów, aby łatwiej uzyskać korzystne dla siebie koncesje. W opinii kard. S. Wyszyńskiego w obecnym stanie rzeczy układ byłby możliwy tylko po długich rozmowach, a jego podstawową przesłanką winno być ustanie represji wobec Kościoła a zarazem uspokojenie katolickiej opinii publicznej. Dążenie partii do zawarcia układu ze Stolicą Apostolską Prymas ocenił jako nieszczere. W istocie rzeczy, jego zdaniem, strona partyjno-państwowa nie chciała układu. W sumie zarówno Stolica Apostolska jak i kard. S. Wyszyński oceniali koncepcję podpisania konkordatu za zdecydowanie przedwczesną. ^{[ 18 ]}

Z czasem władze nabrały przekonania, że nie uda się porozumieć ze Stolicą Apostolską z pominięciem kard. S. Wyszyńskiego. 6 października 1964 r. W. Gomułka zwrócił się do Jerzego Zawieyskiego z prośbą, aby za wiedzą i zgodą Prymasa udał się do Rzymu i osobiście przekazał papieżowi, że polski rząd gotów jest nawiązać stosunki ze Stolica Apostolską, o ile ona tego chce. Do spotkania z papieżem doszło 25 listopada 1964 r. Pisarz przekazał oświadczenie Gomułki, że na tle dążeń do pokoju rząd polski jest gotów do zawarcia układów ze Stolicą Apostolską. Paweł VI także wyraził po temu aprobatę. Jeśli rząd zwróci się w tej sprawie, stwierdził Papież, Stolica Apostolska najchętniej rozpocznie negocjacje, pod jednym wszakże warunkiem, że jakiekolwiek układy muszą być prowadzone za wiedzą polskiego Episkopatu.

Dążenia władz polskich przyniosły jednak pewien rezultat — 5 kwietnia 1965 r. doszło do pierwszego kontaktu mons. Agostino Casarolego z przedstawicielami PRL we Włoszech – ambasadorem Willmannem. ^{[ 19 ]} W 1966 r. A. Casaroli odbył pierwszą nieoficjalną podróż do Polski. Początek kontaktów na wyższym szczeblu stanowiła obecność przedstawicieli rządu polskiego na uroczystości beatyfikacji o. Maksymiliana Kolbego w październiku 1971 r. Następnie Sekretarz Rady ds. Publicznych Kościoła mons. A. Casaroli oficjalnie przybył z wizytą do Polski. Z kolei 12 listopada 1973 r. z oficjalną wizytą do Watykanu przybył Minister Spraw Zagranicznych PRL Stefan Olszowski. A. Casaroli został oficjalnie zaproszony do odwiedzenia Polski. Odwiedziny miały miejsce od 4 do 6 lutego 1974 r. W komunikacie z wizyty ogłoszono powołanie grupy roboczej ds. kontaktów między Stolicą Apostolską a rządem PRL. Owocem jej prac stało się podpisanie 6 lipca 1974 r. Protokółu ws. nawiązania „stałych kontaktów roboczych” między Stolicą Apostolską a PRL.

Protokół wspomniany przewidywał, że stałe kontakty robocze między Stronami będą realizowane przez zespoły złożone z desygnowanych własnych przedstawicieli Zespół strony polskiej miał funkcjonować przy Ambasadzie PRL w Rzymie. Watykan zobowiązał się zapewnić mu faktyczną pomoc, w celu utrzymania praktycznej współpracy z odpowiednimi organami Watykanu lub jego przedstawicielami. W praktyce zespołowi strony polskiej Stolica Apostolska przyznała przywileje i immunitety podobne do członków misji dyplomatycznych (zwolnienia od podatków, cła, przepisy rejestracyjne, łącznie z wpisaniem członków zespołu do książki dyplomatów korpusu watykańskiego). Dla strony watykańskiej Protokół nie przewidywał utworzenia zespołu ze stałą siedzibą w Warszawie. Przyjęto, że zespół watykański będzie w każdym przypadku, kiedy Stolica Apostolska uznana za stosowne, przybywać do Polski na rozmowy z kompetentnymi przedstawicielami władz oraz że Polska udzieli w tym celu niezbędnej pomocy. Protokół określił, że przedmiotem kontaktów roboczych będą sprawy dotyczące światowych problemów pokoju, a w szczególności bezpieczeństwa europejskiego i współpracy, wzajemna wymiana informacji na temat stosunków Państwo – Kościół, konsultacje odnośnie problemów kościelnych, sprzyjające procesowi normalizacji stosunków między wymienionymi wyżej podmiotami oraz przygotowanie dalszych oficjalnych rozmów między PRL a Stolicą Apostolską. W protokole wyrażono przekonanie, że ustanowienie stałych kontaktów roboczych i konstruktywna działalność zespołów będzie stwarzać sprzyjający klimat dla dalszych rozmów między Polską a Watykanem. ^{[ 20 ]} W sumie Protokół stanowił namiastkę umowy międzynarodowej regulującą wąski aspekt odniesień między władzami PRL a Stolicą Apostolską. Był dowodem faktycznego uznania się, nie podnosił jednak wzajemnych stosunków do rangi stosunków dyplomatycznych. Stolica Apostolską traktowała funkcjonujący u jej boku zespół polski, jako sui generis misję specjalną. Przewodniczącym delegacji watykańskiej, co ogłoszono 8 listopada 1974 r., został mons. Luigi Poggi. Delegacji polskiej przewodniczył minister pełnomocny Kazimierz Szablewski. W 1982 r. stanowisko to objął Jerzy Kuberski, zaś w 1986 r. szefem delegacji watykańskiej został Mons. Francesco Colasuonno. Stałe kontakty robocze PRL oraz Stolicy Apostolskiej w owym czasie miały charakter bezprecedensowy, aczkolwiek nie w pełni jednoznaczny z punktu widzenia prawa międzynarodowego. ^{[ 21 ]}

Do Protokołu negatywnie odniósł się Prymas S. Wyszyński. Podczas audiencji u papieża Pawła VI 5 października 1974 r. został on zobowiązany przez niego do akceptacji porozumienia i jednocześnie otrzymał zapewnienie, że okresowe przyjazdy abp. L. Poggi’ego do Polski nie spowodują osłabienia pozycji Kościoła polskiego w rozmowach z rządem PRL. Paweł VI stwierdził, że Szef Zespołu ds. Stałych Kontaktów Roboczych otrzymał zakaz ingerowania w sprawy dotyczące stosunków Państwo – Kościół, z wyjątkiem tych, które są w gestii Stolicy Apostolskiej (np. nominacje biskupów). W rezultacie kard. S. Wyszyński złożył przyrzeczenie respektowania dotychczasowych porozumień między Polską a Watykanem. Natomiast A. Casaroli oceniając postawę Prymasa wyraził obawy, że może obecnie on swoim postępowaniem doprowadzić do sytuacji, w której porozumienie o działalności zespołów będzie miało jedynie formalny charakter. ^{[ 22 ]}

Na uwagę w związku z tym zasługuje fakt, że kard. Stefan Wyszyński nie uznawał regulacji położenia Kościoła katolickiego w Polsce w formie umowy (układu) między państwem a Stolicą Apostolską za skuteczną gwarancję jego egzystencji, trzeźwo upatrując jej przede wszystkim w związkach wiernych z Kościołem. Kościół w Polsce , stwierdził Prymas, stoi nie mocą takich czy innych układów politycznych i umów dyplomatycznych. Kościoła w Polsce to nie zabezpiecza. […] Jesteśmy przekonani, że nagromadzenie energii wiary, modlitwy, wrażliwości moralnej, tradycji narodowej i religijnej pozostanie zawsze kapitałem, który nie da się łatwo wyczerpać . ^{[ 23 ]} Świadomość oparcia w rzeszach wiernych pozwalała metropolicie gnieźnieńsko-warszawskiemu odrzucić ewentualną aprecjację Kościoła przez państwo. Kościół nie chce dla siebie przywilejów , mówił do duchowieństwa stolicy 24 grudnia 1977 r., nie oczekuje i nie potrzebuje zabezpieczenia politycznego czy ekonomicznego. Damy sobie radę z pomocą naszego ludu Bożego . ^{[ 24 ]}

Projekt konwencji między Polską Rzeczpospolitą Ludową a Stolicą Apostolską został przygotowany przede wszystkim w wyniku prac legislacyjnych na forum Zespołu Redakcyjnego Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu i Episkopatu Polski w okresie od października 1987 r. do maja 1988 r. Dynamika prac była duża w owym czasie i to nie tylko z uwagi na istnienie wyraźnej woli politycznej po stronie władz państwowych, ale także z racji przedyskutowania szeregu postanowień przyszłej konwencji na form Komisji Wspólnej oraz Zespołu Roboczego ds. Legislacyjnych jeszcze w latach 1981-1983.

Stronę państwową w owym czasie w Zespole reprezentowali: prof. Adam Łopatka (współprzewodniczący), prof. Michał Pietrzak, Aleksander Merker oraz Bogusław Skręta. Delegatami Episkopatu byli: ks. Alojzy Orszulik (współprzewodniczący), ks. prof. Marian Żurowski, prof. Andrzej Stelmachowski, i ks. Jan Chmiel. W maju 1981 r. skład zespołu został poszerzony o bpa Józefa Glempa ze strony kościelnej oraz prof. Jerzego Jodłowskiego ze strony państwowej. ^{[ 25 ]} Podczas prac wspomnianego Zespołu Roboczego jego uczestnicy wysuwali niekiedy koncepcję zawarcia umowy międzynarodowej między PRL a Stolicą Apostolską. Było rzeczą znamienną, iż dla niektórych przedstawicieli strony rządowej, jak prof. M. Pietrzak, brzmienie przepisów wyznaniowych ówczesnej konstytucji nie stanowiło przeszkody do zawarcia umowy ze Stolicą Apostolską. ^{[ 26 ]} W 1983 r. także na forum Komisji Wspólnej, po stronie kościelnej, pojawił się pomysł równoległego zawarcia aktu międzynarodowego […] np. w formie konwencji . Idea ta nie znalazła jednak uznania mocodawców, zwłaszcza po stronie państwowej. ^{[ 27 ]} Zwyciężyła koncepcja wydania dwóch aktów – wspólnej deklaracji Rady Państwa oraz Konferencji Episkopatu Polski, mającej charakter polityczny, oraz ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polsce. Koncepcja tego rodzaju pojawiła się już podczas prac Zespołu Redakcyjnego w marcu 1981 r. Idea deklaracji poprzedzającej ustawę normującą status Kościoła katolickiego w Polsce była rozwiązaniem oryginalnym, nie spotykanym wówczas w ustawodawstwie światowym. Potrzeba wydania takiej deklaracji uzasadniana była przede wszystkim niemożnością wyrażenia w ustawie stanowiska Kościoła katolickiego w Polsce wobec socjalistycznego państwa. Przedmiotem szczegółowej, czasami wręcz drobiazgowej, dyskusji, nie wolnej od sporów, było zwłaszcza: zagadnienie świeckiego charakteru państwa, problem uznania przez Kościół legalności systemu komunistycznego w Polsce, kwestia osobowości publicznoprawnej Kościoła, zasady nominacji biskupów (w tym wpływ władz państwowych na ten proces) a także tworzenia diecezji. Projekt deklaracji był przedmiotem prac legislacyjnych w okresie od marca do października 1983 r. Przyjęcie dokumentów legislacyjnych przez Zespół Roboczy nastąpiło 14 grudnia 1983 r.

Projekt Deklaracji składał się z trzech artykułów, najobszerniejszy pierwszy artykuł w dziewięciu punktach ujmował zasady wzajemnych odniesień między Państwem a Kościołem. Były to: 1) respektowanie przez Kościół konstytucyjnie określonych zasad ustrojowych jako ram dla swojej działalności, a także świeckiego (rozumianego jako niekonfesyjny, lecz nie jako ateistyczny) charakteru państwa, 2) założenia, że Kościół zgodnie ze swoją doktryną naucza poszanowania państwa i władzy państwowej, 3) uprawnienie Kościoła do rządzenia się własnym prawem, swobodnego wykonywania swojej władzy duchownej i jurysdykcji, administrowania i rządzenia swoimi sprawami, rozwijania działalności publicznej i realizacji swobodnie swojej misji we wszystkich tradycyjnie działających obrządkach, 4) założenie, że Kościół w Polsce jest integralną częścią Powszechnego Kościoła Katolickiego, korzysta ze swobody kontaktowania się ze Stolicą Apostolską, przysługuje mu tradycyjnie osobowość prawna, wspiera inicjatywy zmierzające do poszerzenia zakresy praw człowieka, 5) uznanie przez państwo wyłącznego prawa Stolicy Apostolskiej do erygowania diecezji i powoływania biskupów rezydencjalnych, z tym że decyzje Stolicy Apostolskiej w tych sprawach będą podejmowane po konsultacjach z rządem. ^{[ 28 ]} Ponadto w analizowanym dokumencie znalazło się zobowiązanie Rady Państwa do wniesienia do Sejmu załączony projekt ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polsce, przygotowany wspólnie z przedstawicielami Kościoła. Sprawy sporne między Państwem a Kościołem miały być ustalane w drodze wzajemnych negocjacji.

W uzasadnieniu opracowanym do przygotowanych aktów normatywnych zwracano uwagę, że w istniejącej aktualnie w Polsce sytuacji społeczno-politycznej podpisanie deklaracji przekraczać będzie normalny wydźwięk polityczny tego aktu. Potwierdzi wolę władz państwowych do prowadzenia dialogu z Kościołem katolickim; wspierać będzie opinię o jawności polityki wyznaniowej państwa i potwierdzać istnienie swobód religijnych w Polsce. Deklaracja wraz z ustawą miały przyczynić się do wzrostu autorytetu władz państwowych w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych. W sumie wypada uznać, że Kościół Katolicki w świetle projektu deklaracji gotów był na dalekie koncesje wobec władz państwowych – gotów był bowiem uznać w istocie rzeczy socjalistycznych charakter państwa zagwarantowany w konstytucji z 1952 r. i to w warunkach wciąż obowiązującego stanu wojennego, czyli dostarczyć władzy legitymizacji w warunkach izolacji międzynarodowej oraz braku poparcia społecznego.

Projekty Deklaracji oraz odpowiedniej ustawy zostały przekazane do Komisji Wspólnej, na forum której doszło zasadniczej różnicy zdań w sprawie ich praktycznego wykorzystania i dalszego postępowania z nimi. Należy podkreślić, że w roku 1983 po wizycie papieża w kraju nastąpiło zaostrzenie stosunków między państwem a Kościołem. Przyczyną było zaangażowanie duchowieństwa w popieranie środowisk opozycyjnych. Strona kościelna akcentowała integralny charakter projektów, dążyła do ich przyjęcia przez Komisję Wspólną i nadania biegu legislacyjnego w Sejmie. Strona państwowa zmierzała natomiast do rozwiązania zespołu legislacyjnego i przekazania jego ustaleń Sekretarzowi Episkopatu oraz Ministrowi-Kierownikowi Urzędu ds. Wyznań. Wysunęła także koncepcję przyjmowania regulacji etapami, poczynając od Deklaracji. Wskazywało to, że rozwiązania opracowane przez Zespół Redakcyjny nie mają akceptacji politycznej w kierownictwie partyjno-państwowym, na łonie którego jak się wydaje doszedł wówczas do głosu nurt dogmatyczny. ^{[ 29 ]} W opinii Aleksandra Merkera w 1983 r. Biuro Polityczne PZPR, w warunkach pacyfikacji sytuacji kraju w następstwie wprowadzenia stanu wojennego, podjęło decyzję o nienadawaniu dalszego biegu projektowi ustawy opracowanemu przez Zespół Redakcyjny ds. Legislacyjnych. Dyspozycję zahamowania prac miał otrzymać Kazimierz Kąkol. ^{[ 30 ]} Przedstawiciele Episkopatu nie zaakceptowali zmian, jakie do projektu Deklaracji oraz ustawy, zaproponowanych w roku 1984 przez stronę państwową. Biskupi nie byli także zainteresowani regulacjami cząstkowymi ograniczonymi do spraw kościelnych osób prawnych. W pracach legislacyjnych wystąpił impas.

Korzystniejszy klimat dla prac legislacyjnych pojawił się od kwietnia 1986 r. Strona państwowa podczas posiedzenia Komisji Wspólnej w 1986 r. wystąpiła po raz kolejny z sugestią nawiązania stosunków dyplomatycznych ze Stolicą Apostolską. ^{[ 31 ]} Powróciła także do idei deklaracji, w której Kościół miałby przede uznać socjalistyczne państwo za zjawisko trwałe, konstytucyjne zasady ustroju PRL za ramy w których winna się mieścić jego misja, miał szanować świecki charakter państwa, wreszcie kierować się w sprawach społeczno-politycznych racja stanu oraz interesami PRL. Strona kościelna przyjęła wspomniane propozycje ostrożnie. Przejawem zmiany postawy Episkopatu był komunikat ze spotkania Przewodniczącego Rady Państwa Wojciecha Jaruzelskiego z Prymasem kard. J. Glempem w dniu 24 kwietnia 1986 r., w którym stwierdzono m.in. Przewodniczący Rady Państwa i Prymas Glemp oświadczyli, że pełna normalizacja stosunków dyplomatycznych między PRL a Stolicą Apostolską służyłaby krajowi.

Wyraźnym impulsem do prac nad całościowym uregulowanie statusu prawnego Kościoła okazała się oficjalna wizyta W. Jaruzelskiego w Watykanie 13 styczniu 1987 r. ^{[ 32 ]} W kwietniu 1987 r. przybył do Polski mons. Achille Silvestrini, Sekretarz Rady do Spraw Publicznych Kościoła. Podczas rozmów z Ministrem Spraw Zagranicznych Marianem Orzechowskim wyraził on zainteresowanie Stolicy Apostolskiej pełną normalizacją stosunków z rządem PRL. Po spotkaniu z Radą Stałą Konferencji Episkopatu Polski zdecydowano się stworzyć Komisję Mieszaną złożoną z przedstawicieli Episkopatu i Stolicy Apostolskiej, z zamiarem przedyskutowania kwestii dotyczących stosunków dyplomatycznych między PRL a Stolicą Apostolską. W skład tego gremium weszli ze strony watykańskiej: abp A. Silvestrini, abp Fr. Colasuonno prałaci: F. Sainz Munoz oraz J. Bolonek, natomiast z Episkopatu: abp Bronisław Dąbrowski, bp Jerzy Stroba, bp Jerzy Dąbrowski oraz ks. Alojzy Orszulik. O wadze rozmów z władzami polskimi świadczył fakt, że do powołania Komisji Mieszanej doszło prawie natychmiast, tzn. w dwa tygodnie, po zakończeniu rozmów kard. Silvestriniego z ministrem M. Orzechowskim. Pierwsze spotkanie komisji odbyło się w Watykanie 12 maja 1987 r., następne miało miejsce w lipcu tegoż roku. Przynajmniej początkowo pracom tego zespołu nadano dużą dynamikę.

Jan Paweł II odniósł się wyraźnie pozytywnie do kwestii nawiązania do stosunków dyplomatycznych z Polską Ludową w przemówieniu skierowanym do biskupów polskich 14 czerwca 1987 r. na zakończenie swojej trzeciej pielgrzymki do kraju. Papież przyznał, że w ostatnich latach władze PRL wystąpiły z propozycją nawiązania formalnych stosunków dyplomatycznych ze Stolicą Apostolską. […] Episkopat Polski w odnośnej sprawie wypowiedział się w sensie pozytywnym […]. ^{[ 33 ]} Swój stosunek do tej inicjatywy mówca wyraził zwłaszcza w słowach: W wypadku tak zwanego kraju katolickiego Stolica Apostolska uważa stosunki z odnośnym państwem za rzecz normalną i prawidłową. Brak tych stosunków jest raczej czymś anormalnym, nawet z punktu widzenia międzynarodowej pozycji danego państwa, a przede wszystkim danego narodu. Może być pewnego rodzaju „krzywdą” dla tego narodu. […] Tak więc staje tutaj przed nami , konkludował Jan Paweł II, poważna praca, która ma na celu urzeczywistnienie powyższej propozycji, ale także – i może bardziej jeszcze – jej „uwiarygodnienie” wobec narodu i Kościoła, poniekąd wobec całej wielkiej społeczności międzynarodowej, przede wszystkim wobec naszej sfery cywilizacji. ^{[ 34 ]} Dla Papieża już wówczas kluczowego znaczenia nabierała kwestia oceny ewentualnego faktu nawiązania stosunków dyplomatycznych przez społeczeństwo polskie oraz międzynarodową opinię publiczną. W jego słowach, jak można przypuszczać, czytelna była obawa, że społeczeństwo może potraktować tego rodzaju wydarzenie jako wyraz aprobaty Stolicy Apostolskiej dla rządzącego w Polsce reżimu komunistycznego, czy jako akt podyktowany pragnieniem urzeczywistnienia przez Kościół jego partykularnych, a nie ogólnonarodowych, priorytetów. W związku tym nawiązanie stosunków dyplomatycznych z PRL Biskup Rzymu wyklucza jako proces odgórny, niejako narzucony Kościołowi katolickiemu w Polsce. Episkopat Polski , stwierdził Jan Paweł II, wypada mi tutaj wezwać i zaprosić do kolegialnej współpracy. W tej odpowiedzialnej współpracy musimy wszyscy brać udział. ^{[ 35 ]}

Tymczasem Episkopat utrzymywał, że nawiązanie stosunków dyplomatycznych musi być konsekwencją normalizacji stosunków między państwem a Kościołem w drodze dwustronnego układu między Rządem a Stolicą Apostolską oraz ustawy. 30 czerwca 1987 r. doszło do spotkania między Episkopatem a Rządem na temat normalizacji stosunków między państwem a Kościołem. Dwustronny układ miał uregulować tzw. causa maiores . Ustawa natomiast miała normować pozostałe kwestie – causa minores . W lipcu i w październiku miały miejsce spotkania Komisji Mieszanej poświęcone określeniu materii, które winny być uregulowane przez konwencję i przez ustawę. 21 września 1987 r. przedstawiciele rządu na posiedzeniu Komisji Wspólnej zaproponowali powołanie zespołu, który zająłby się dokończeniem prac nad projektami aktów prawnych. Zaproponowano, aby w jego skład ze strony rządowej weszli: Władysław Loranc, Adam Łopatka, Aleksander Merker oraz Tadeusz Olechowski. Na posiedzeniu 9 października 1987 r. poinformowano o mandacie do prowadzenia rozmów i opracowania odpowiednich projektów: konwencji oraz ustawy lub ustaw. Propozycję rządowe zostały zaakceptowane przez stronę kościelną, która do zespołu redakcyjnego delegowała: abp. Jerzego Strobę, bpa Piotra Hemperka, ks. Alojzego Orszulika i ks. prof. Mariana Żurowskiego. Wymienione wydarzenia można uznać za początek prac nad konwencją.

Najpierw zamierzano opracować projekt konwencji a następnie ustawy o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego. Przyjęto metodę określenia kolejno: tematów konwencji (i ustawy), tytułów artykułów, wreszcie treści poszczególnych przepisów. Na bieżąco informowano o wynikach prac Komisję Wspólną, a przy tym każda ze stron konsultowała się ze swoimi władzami — strona kościelna z Komisją Mieszaną, zaś strona rządowa z nieformalnym zespołem koordynacyjnym w składzie: Kazimierz Barcikowski, Stanisław Ciosek, Czesław Kiszczak, Władysław Loranc i Tadeusz Olechowski. ^{[ 36 ]}

Nad projektem konwencji zespół negocjacyjny pracował podczas 13 posiedzeń. Ostatnie miało miejsce 24 kwietnia 1988 r. Tekst umowy został parafowany 4 maja 1988 r. przez abp. J. Strobę i ministra W. Loranca, a w dniu 20 czerwca wręczony przedstawicielowi Stolicy Apostolskiej podczas posiedzenia Komisji Mieszanej w Warszawie. W 23 artykułach parafowanego projektu zawarto w pierwszej kolejności uzgodnienia dotyczące uznanego przez państwo i Stolicę Apostolską zakresu wolności myśli, sumienia i wyznania. Zdaniem Władysława Loranca decydujące znaczenie miało określenie charakteru państwa jako politycznej podstawy stosunków między nim a Kościołem. Stanowił o tym art. 2 projektu umowy, o brzmieniu:

1. Polska Rzeczpospolita Ludowa stwierdza, że jest państwem świeckim (niekonfesyjnym), gwarantującym swobodę przekonań światopoglądowych i religijnych.

2. Stolica Apostolska uznaje tak pojętą świeckość Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. ^{[ 37 ]}

W projekcie konwencji wskazano ponadto na miejsce poszanowania prawa i władzy państwowej w nauczaniu Kościoła; porozumiano się co do gwarancji i zasad pełnienia przez Kościół swojej misji, w tym działalności kultowej, nauczania religii i religijnego nauczania, działalności misyjnej, działalności charytatywno-opiekuńczej; swobody kontaktów zagranicznych Kościoła; instytutów życia konsekrowanego i stowarzyszeń życia apostolskiego; stowarzyszeń laikatu, seminariów duchownych i kościelnych szkół wyższych oraz szkół i placówek oświatowo-wychowawczych Kościoła; spraw majątkowych Kościoła; jego osobowości prawnej; kultury chrześcijańskiej; stosunków dyplomatycznych między Polską a Stolicą Apostolską oraz trybu rozstrzygania ewentualnych trudności w stosunkach wzajemnych i w stosunkach państwo-Kościół. Do bezpośrednich rokowań Rządu PRL oraz Stolicy Apostolskiej sprawę struktur organizacyjnych Kościoła oraz obsadzania stanowisk kościelnych. Każda ze stron miała jednak, jak przyznał po latach Władysław Loranc, swój punkt widzenia na oba tematy, znany partnerom, bez czego nie byłyby możliwe prace nad projektem ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w PRL. ^{[ 38 ]}

Założeniem prac nad projektami: konwencji oraz ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego było, że oba te akty normatywne wejdą w życie jednocześnie. Odejście od tego założenia nastąpiło z inicjatywy strony kościelnej pomimo nacisków strony rządowej. ^{[ 39 ]} Można przypuszczać, że decydująca w tej sprawie był wola Jana Pawła II. W końcowym okresie negocjacji uwidoczniło się napięcie między dążeniami polskiego Episkopatu, zmierzającego do zagwarantowania statusu Kościoła katolickiego w Polsce a stanowiskiem Stolicy Apostolskiej, obawiającej się zaangażowania swojego autorytetu w zawarcie umowy międzynarodowej ze słabnącym reżimem komunistycznym. Watykan nie chciał być wykorzystany do legitymizacji ustroju komunistycznego w Polsce, a zarazem nadwyrężyć swój autorytet w oczach społeczeństwa polskiego. ^{[ 40 ]}

Odejście od założenia, iż najpierw zostanie podpisana konwencja, a następnie uchwalona ustawa, stworzyło konieczność dokonania poprawek w tekście projektu ustawy bezpośrednio przed jego parafowaniem. Z tekstu w kwietniu 1989 r. usunięto wszystkie odwołania do konwencji. Pojawił się problem zakresu porozumiewania się państwa i Kościoła w sprawach struktur organizacyjnych i obsadzania stanowisk kościelnych w związku z uchyleniem w ustawie i brakiem nowych w konwencji. Został on rozwiązany przez podpisanie protokołu dodatkowego, zgodnie z którym w wymienionych sprawach miała być stosowana dotychczasowa praktyka. Pod koniec prac legislacyjnych władze wyraźnie uelastyczniły swoje stanowisko, dążąc do przyjęcia omawianych regulacji jeszcze przed wyborami parlamentarnymi w 1989 r., aby dać świadectwo dobrych stosunków państwo-Kościół. Wydaje się, że rozwój wydarzeń społeczno-politycznych po wyborach w 1989 r. przerósł przewidywania obu stron. 17 lipca 1989 r. Stolica Apostolska w istocie rzeczy w drodze aktu jednostronnego nawiązała stosunki dyplomatyczne z PRL. Władze dowiedziały się o tej decyzji z mediów. ^{[ 41 ]} Dla decydentów państwowych stało się jasne, że idea konwencji stała się definitywnie nieaktualna. ^{[ 42 ]}

Postawa Stolicy Apostolskiej na przestrzeni kilkudziesięciu lat rozmów z władzami Polski Ludowej na temat normalizacji wzajemnych relacji, w tym zawarcia umowy międzynarodowej, charakteryzowała się generalnie lojalnością wobec polskiego Episkopatu, daleko posuniętą ostrożnością wobec strony państwowej, zarazem elastycznością, szczególnie poczynając od pontyfikatu Pawła VI. Prowadząc dialog z ówczesnymi władzami polskimi, w szczególności negocjując projekt konwencji, strona watykańska działała na rzecz poprawy faktycznej sytuacji Kościoła katolickiego w Polsce. Zarazem nie dopuściła do instrumentalnego wykorzystania autorytetu papieża przez kierownictwo PRL, szczególnie dla podniesienia jego pozycji na arenie międzynarodowej i w polskich stosunkach wewnętrznych. Uzyskane od Watykanu „koncesje” okazały się połowiczne. Świadczy to wysokim kunszcie dyplomacji watykańskiej kierowanej wobec państw socjalistycznych przez długie lata przez abp. A. Casaroliego, a zarazem o ograniczonej efektywności polityki władz PRL wobec Watykanu. W drugiej połowie lat osiemdziesiątych XX wieku zarysowała się czytelna korelacja między kwestią nawiązania stosunków dyplomatycznych między Stolicą Apostolską a PRL a uregulowaniem odniesień państwo — Kościół w formie umowy międzynarodowej. Zależało na tym szczególnie polskim hierarchom. Wydaje się natomiast, że wola Stolicy Apostolskiej do zawarcia konwencji z Polską Ludową istniała przede wszystkim w pierwszym okresie prac, tzn. w 1987 r. i na początku roku następnego. Zaczęła ona wyraźnie maleć w trakcie roku 1988 wraz ujawnianiem się oznak osłabienia reżimu komunistycznego oraz z dowartościowaniem i ponowną aktywizacją środowisk opozycyjnych, skupionych przede wszystkim wokół NSZZ „Solidarność”. Pod koniec lat osiemdziesiątych XX wieku w porównaniu z dekadą lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych doszło do swego rodzaju odwrócenia postaw wobec porozumienia z władzami Polski Ludowej. Zwolennikiem zawarcia konwencji okazał się przede wszystkim polski Episkopat, natomiast daleko posuniętą rezerwę zachowała Stolica Apostolska, w szczególności kierownictwo Sekretariatu Stanu. Wśród rodzimych hierarchów natomiast ustąpił lęk przed odgórnym porozumieniem między papiestwem a kierownictwem PRL. Wiązało się to zapewne z tym, że projekt konwencji został wynegocjowany przez polskich biskupów oraz, że na Stolicy Piotrowej zasiadał Polak – Jan Paweł II.

Dorobek legislacyjny związany z przygotowaniem projektu konwencji w latach 1987-1988 nie został całkowicie zaprzepaszczony. Niektóre postanowienia projektu włączono do projektu ustawy o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w PRL. Ponadto po roku 1989 projekt umowy posłużył stronie kościelnej do przygotowania projekt konwencji/konkordatu, przekazanego Radzie Ministrów 25 października 1991 r. ^{[ 43 ]} Był to już jednak dokument oparty na całkiem odmiennych założeniach. ^{[ 44 ]}