Wpływ sieci nieformalnych powiązań ekonomicznych na rozwój gospodarczy Europy Środkowo — Wschodniej

Po dwudziestu latach transformacji systemowej w Europie Środkowo — Wschodniej można dokonać już pewnego wstępnego bilansu owych przemian. Dostępne wyjaśnienia dokonujących się procesów transformacji szukają inspiracji w koncepcjach modernizacji, interpretacjach rewolucyjnych lub poglądach godzących te dwa podejścia. ^{[ 1 ]}

Rozwój transformacji ustrojowej w Środkowo — Wschodniej Europie bywa także często zestawiany automatycznie z wzorcami ustrojowymi demokracji zachodnich. W konsekwencji „zachodzące procesy rozwojowe są redukowane do kilku wariantów formułującego się państwa i społeczeństwa" ^{[ 2 ]} w sferze instytucjonalno — prawnej są to opcje między parlamentarnym a prezydialnym typem rządów, w sferze społecznej, model społeczeństwa w mniejszym lub większym stopniu określany przez pluralistyczne lub korporacyjne struktury, w sferze ekonomicznej, jako porządek gospodarki rynkowej, zróżnicowany pod względem stopnia państwowej interwencji i dominującej formy własności środków produkcji.

Proste porównanie wschodnioeuropejskich rozwiązań, z wzorcami starych demokracji, bez uwzględniania stopnia efektywności, legitymizacji i akceptacji formalnych struktur i instytucji, prowadzi do pojawienia się trzech błędów, które mają wpływ na prognozowanie dalszego rozwoju społeczno — gospodarczego. Są to błędy: instytucjonalny — przejawiających się w nadmiernym przecenianiu znaczenia rozwiązań instytucjonalnych dla zachowań indywidualnych i zbiorowych. Np. prawne ramy systemu rządów nie muszą prowadzić do stabilizacji systemu partyjnego; błąd ekonomiczny — sprowadza się do nadmiernego zaufania, zwłaszcza w wymiarze krótkotrwałym, do roli struktur rynkowych i gwarancji prywatnej własności na rozwój gospodarczy; błąd woluntaryzmu — przejawia się w przecenianiu znaczenia charyzmy osobowości politycznych.

Transformacja systemowa w Europie Środkowo — Wschodniej wskazuje na następującą zależność; efektywna i silna gospodarka rynkowa nie może funkcjonować bez legitymizowanych i skutecznych instytucji politycznych. Jednak oddziaływanie przez 40 lat rządów jednej partii i gospodarki centralnie planowanej, jest na tyle silne, że utworzenie demokratycznych instytucji i rozszerzenie elity politycznej okazało się niewystarczające dla szybkiego zapanowania nowych wartości i wzorców zachowań.

We wszystkich krajach regionu zostały utworzone instytucje, które stanowią bazę dla pluralizmu, demokratycznego państwa prawa oraz ochrony własności prywatnej. Nowe konstytucje, ordynacje wyborze i ustawy o funkcjonowaniu partii politycznych otworzyły drogę do konkurencyjnego systemu partyjnego i politycznego opartego na trójpodziale władzy. Jednak w procesie przeobrażeń każdego porządku państwowego zasadniczą rolę odgrywa także kultura polityczna społeczeństwa, reprezentowane wartości i sposoby myślenia. I właśnie w tym miejscu dochodzi do niezwykle trudnego procesu przechodzenia od mentalności homo sovieticus do homo economicus. Niestety nie zawsze zmiana reguł gospodarki centralnie planowanej na rynkową przebiega w sposób w pełni zgodny z ogólnie przyjętymi normami prawnymi.

Korupcja towarzyszy człowiekowi od momenty wynalezienia przez Fenicjan pieniądza. Już nasi prehistoryczni przodkowie stosowali zasadę: „coś za coś". Łapówkarstwo rozwijało się w czasach starożytności- szczególnie w Starożytnym Rzymie za panowania cesarza Konstansa. To właśnie w tamtym okresie korupcja zaczęła kwitnąć wśród pracowników administracji cesarskiej. Los wielu wojen domowych, prowadzonych na terytoriach Imperium Rzymskiego, uzależniony był od wysokości wręczanej łapówki dowódcy armii. Zjawisko korupcji było znane również w czasach biblijnych. Zwierzenia proroka Samuela, który w swej księdze utrzymywał, że w trakcie pełnienia urzędu powstrzymywał się od przyjmowania prezentów:

"Czy wziąłem, komu wołu, czy zabrałem czyjego osła, czy komu wyrządziłem krzywdę lub gnębiłem, albo z czyjej ręki przyjąłem dar, aby zakryć oczy na jego sprawę? [...]Odpowiedzieli na to: Nie byliśmy krzywdzeni ani gnębieni, nie wziąłeś też niczego z niczyjej ręki. Rzekł, więc znowu: Pan mi świadkiem i dzisiejszy Jego pomazaniec wobec was, że nic nie znaleźliście w moim ręku. [...]" ^{[ 3 ]}1 Sm 12, 3-5,

Dopiero w czasach nowożytnych, a szczególnie w renesansie i baroku, zaczęto oficjalnie sprzeciwiać się łapówkarstwu. Dotychczasowe opinie przerodziły się w słowa krytyki, a jednym z największych krytyków tego  zjawiska był Erazm z Rotterdamu. Również w swych utworach przekupstwa, jako elementu ludzkiej natury nie ominął Szekspir. Egoizm i brak zasad moralnych, obłudę człowieka ukazując m.in. w „Hamlecie".

Na przełomie XIX i XX wieku zaczęto poważnie zastanawiać się nad tym problemem. Rozważano wszelkie czynniki przyczyniające się do rozwoju oraz skutki tego zjawiska. W formie artystycznej korupcję przedstawił pod koniec XIX wieku Elihu Vedder, gdzie upadła kobieta symbolizuje zepsucie świata, a jednocześnie pożądanie i chciwość, a więc uczucia związane z korupcją.

Powszechnie uważa się, że korupcja jest niczym innym jak wręczeniem tzw. „koperty", czyli łapówki. Pojęcie to ma jednak wiele znaczeń, gdyż za korupcję uważa się praktycznie niezwiązane ze sobą zjawiska, Np. nepotyzm i defraudację.

Skonstruowanie definicji korupcji sprawiło ekspertom niesłychanie wiele problemów. Najnowsza, zaaprobowana przez Bank Światowy, brzmi:

"Korupcja to nadużywanie urzędu publicznego lub pozycji zawodowej w celu osiągnięcia prywatnych korzyści".

Charakterystyczną cechą korupcji jest występowanie dwóch stron: „dającego" oraz „biorącego". Bez nich zjawisko korupcji nie istnieje — zawsze musi być strona, która w sposób bezprawny dąży do osiągnięcia korzyści osobistej, a także strona, która za określoną rekompensatą (pieniężną bądź materialną) ułatwia osiągnięcie korzyści pierwszemu podmiotowi. Taką definicją korupcji posługują się ekonomiści i socjologowie, Bank Światowy oraz antykorupcyjne organizacje pozarządowe jak Transparency International (Kamiński 1997; Tanzi 1998; Pope 1999; Grosse 2000; Rose-Ackerman 2001).

W pierwszych latach transformacji w publicznej dyskusji, zdecydowanie przeważała interpretacja korupcji, jako „produktu ubocznego" zmian systemowych. Dla jej uzasadnienia elity polityczne i gospodarcze stosowały kilka strategii argumentacji. Po pierwsze w imię wspierania prywatnej przedsiębiorczości i reform rynkowych, wymagana była akceptacja przyspieszenia procesu formowania się rodzimego kapitału i klasy średniej, niemal wszystkimi dostępnymi metodami. Zwolennicy tego podejścia przyjmowali, że brak kapitału prywatnego można złagodzić poprzez polityczne przyzwolenie na zastosowanie szeregu sposobów tworzenia nowych firm w sektorze prywatnym, w tym także zawłaszczania majątku państwowych przedsiębiorstw i metody „szarej strefy". Podejściu temu towarzyszyły także niekiedy argumenty o celowości i użyteczności korupcji, jako sposobu na usprawnienie działań wielu instytucji odziedziczonych po socjalizmie. Drugą odmianą strategii rozpatrywania korupcji, jako „produktu ubocznego" było interpretowanie tego zjawiska, jako patologicznego, jednak występującego w różnej skali w każdej gospodarce, a więc nieuchronnego. „Przejście od gospodarki centralnie planowanej do wolnego rynku pociąga za sobą negatywne skutki w postaci nadużyć finansowych, oszustw, są to jednak koszty nieuniknione, ale przejściowe, które ulegają osłabieniu w momencie stabilizacji gospodarczej." ^{[ 4 ]}

Niektórzy zwolennicy tego typu podejścia uważali wręcz, że zjawisko korupcji zostaje nadmiernie wyolbrzymiane i stanowi argument w ustach tych, którzy dążą do opóźnienia reform gospodarczych.

Na poziomie politycznym wczesnym przejawem świadomości tego problemu była uchwała Sejmu z 1992 roku w sprawie przeciwdziałania patologicznym zjawiskom niegospodarności, nadużyć i korupcji w gospodarce, zobowiązująca także premiera do przełożenia analiza ich przyczyn i skutków. W innych interpretacjach transformacja posocjalistyczna jest rozpatrywana, jako przetasowanie, kombinacje dawnych i nowych zasobów, tworzenie nowych strategii działania bazujących na nieostrych granicach sektora publicznego i prywatnego. „Korupcja, która była cechą gospodarki niedoboru opartej głównie na sieciach nieformalnych więzi, w odmiennych warunkach systemowych znajduje nowe, jeszcze większe obszary ekspansji. Szczególnie silne w sferach przekształceń własnościowych, zasilania środkami budżetowymi wybranych podmiotów gospodarczych i niektórych grup społecznych." ^{[ 5 ]}

Korupcję bardzo trudno oszacować, zmierzyć lub policzyć. Wyrażany jest nawet pogląd, iż „zjawisko to nie da się ująć w rozsądną mierzalną postać, rozpada się bowiem na szereg powiązanych ze sobą wskaźników cząstkowych." ^{[ 6 ]} Z tego też powodu większość oficjalnych danych dotyczących korupcji, jak orzecznictwo sądowe, statystyki działań prokuratorskich, jest na ogół zaniżana i ma charakter pozorny. Badanie korupcji jest więc naznaczone subiektywizmem i znacznym ryzykiem błędu. W celu zminimalizowania związanych z nimi ograniczeń używa się wielu metod i mierników, które tłumaczą różnorodność uzyskiwanych wyników.

Skala korupcji i jej charakter w wybranych krajach Europy Środkowej i Wschodniej po 1989 roku

W raporcie Banku Światowego czytamy: „według badań, w gospodarkach podlegających transformacji systemowej, z uwzględnieniem byłego Związku Sowieckiego, występuje korupcja na większą skalę niż w jakiejkolwiek innej części świata. W Europie Środkowo — Wschodniej sytuacja w tym zakresie należy do najgorszych." ^{[ 7 ]} Raport nie ma stwierdzeń wartościujących i nie podaje szacunków rozmiarów badanego zjawiska, to jednak zawarta w nim diagnoza i rekomendacje dotyczące korupcji, zwłaszcza na najwyższych szczeblach władzy, wyraźnie pokazuje na jej systemowe źródła, związane z niską przejrzystością działania, jakością mechanizmów nadzoru i rozliczeń.

Na systemowy charakter tego zjawiska zwraca także uwagę raport NIK z marca 2000 roku: „Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych NIK". Umożliwiły one wskazanie głównych obszarów zagrożenia korupcją w Polsce. Obejmują one: "procedury prywatyzacyjne, wycena majątku, gospodarowanie majątkiem publicznym, działalność funduszy celowych i agencji, udzielanie zamówień publicznych, udzielanie koncesji, a nawet finansowanie badań naukowych." ^{[ 8 ]} Wymienione obszary leżą w większości w zakresie działania i nadzoru ludzi na wysokich szczeblach władzy. Równocześnie osoby wywodzące się z tych środowisk takie jak współpracownicy polityczni, partnerzy biznesowi i krewni, są też częściej niż przedstawiciele innych grup społecznych uczestnikami rozmaitych procesów decyzyjnych w tych obszarach.

Niezależnie od trudnego, a często i niemożliwego do precyzyjnego oszacowania zakresu korupcji w tych obszarach niezwykle istotna jest waga spraw oraz ranga decydentów, których one dotyczą. Jakościowo ważnym miernikiem rozmiarów i charakteru korupcji w Polsce są informacje w mediach i doniesienia o działaniach prokuratorskich oraz postępowaniach sądowych wobec osób z najwyższych szczebli władzy w Polsce. Spektakularnymi przykładami takich działań stały się sprawy FOZZ i Art. B. W 1995 roku dyskutowane było posiadanie akcji Towarzystwa Ubezpieczeniowo — Asekuracyjnego „Polisa", później powołanie Agencji Rozwoju Gospodarczego, a także zarzuty wobec znanych postaci na styku biznesu i polityki, jak były wicepremier i szef Głównego Urzędu Ceł I. Sekuła lub senator A. Gawronik. W ostatnim okresie można także wymienić kilka tego typu przypadków m.in. aresztowania menedżerów, których wiosną 2001 roku wymieniano wśród 30 najbardziej wpływowych ludzi biznesu w Polsce (W. Jamroży i G. Wieczerzak). Pod zarzutem płatnej protekcji aresztowany został były wiceminister obrony R. Szeremietiew. Niewyjaśnione pozostają sprawy zabójstw byłego komendanta policji gen M. Papały, wiceministra sportu J. Dębskiego. Sprawy te mogą być wskaźnikiem niskiej efektywności wymiaru sprawiedliwości, ale także i zjawiska, w którym „sędziowie i i prokuratorzy odnoszą wrażenie, że przestępcy dużo wcześniej wiedzą o planowanych zmianach w prawie, do których mogą się przygotować, dokonując szeregu korzystnych posunięć i inwestycji — tak było m.in. z otwieraniem kantorów na początku lat 90". ^{[ 9 ]}

Od niedawna w Polsce podnoszony jest problem korupcji związany z finansowaniem polityki, koniecznością zdobywania przez partie polityczne pieniędzy na kampanie wyborcze. Eksperci Instytutu Spraw Publicznych szacują, że połowa pieniędzy, z których korzystają politycy, jest niejawna bądź pochodzi z nieznanych źródeł ^{[ 10 ]}.

Korupcja polityczna na wysokich szczeblach władzy jest również obecna w postaci, jak to określa raport Banku Światowego, „niedostatecznego rozpoznania problematyki konfliktu interesów." W Polsce mimo wejścia w życie ustawy dotyczącej wymogu ujawniania stanu majątkowego, nie przypisuje się tym zagadnieniom należytej uwagi. Skuteczność istniejących w tym względzie rozwiązań jest niska.

W kontekście przedstawionych powyżej uwarunkowań korupcji i jej wybranych mierników, nie zaskakuje przeświadczenie, że korupcja stanowi istotny problem społeczny. We wrześniu 2001 roku według CBOS wśród najczęściej wskazywanych problemów respondenci wymienili na piątym miejscu korupcję, Pod względem wagi społecznej wyprzedzają ją jedynie kwestie związane z położeniem materialnym (bezrobocie, emerytura, bieda), przestępczością czy ochroną zdrowia. Z kolei wśród dziedzin w których korupcja występuje najczęściej wymienia się sferę publiczną (działacze partyjni, radni, posłowie, senatorowie), służbę zdrowia, urzędy celne, sądy i prokuraturę.

Rumunia

Podstawowym miernikiem poziomu korupcji w Rumuni uznaje się stosowany przez Transparency International — CPI (Corrupion Perception Index). Analizując przypadek Rumuni widać, iż od 1997 roku kraj ten przyjął wielu rozwiązań przyczyniających się do zmniejszenia zjawiska korupcji. Stało się to jednak raczej pod wpływem wymogów struktur Unii Europejskiej, niż inicjatywy rządów krajowych. Elity polityczne nie wykazywały wystarczającej motywacji i chęci do wyeliminowania tego zjawiska z życia gospodarczo — społecznego. Okres koalicyjnych rządów Konwencji Demokratycznej Rumunii oraz Partii Demokratycznej, był wręcz okresem stałego wzrostu korupcji. Kiedy prezydent Contantinescu utworzył w 1997 roku Krajową Radę do Walki z Korupcją, został przez rządząca koalicję oskarżony o polityczny zamach na struktury partii politycznych. Recesja, spory polityczne, a także uwarunkowania historyczne, oddalały walkę z korupcją na dalszy plan. Czterdzieści trzy lata panowania reżimu socjalistycznego doprowadziły do zaakceptowania zjawiska korupcji wśród kadry urzędniczej Epoka Ceausescu, to czas mianowania na najwyższe szczeble urzędnicze najbliższych i lojalnych współpracowników, a deficyt wielu towarów doprowadził, iż przekupstwo, łapówkarstwo stały się narzędziem pozwalającym przeżyć zwykłym obywatelom.

Powyższe przyzwyczajenia skutecznie tłumiły wszelkie próby zwalczania zjawiska korupcji przez wiele lat transformacji. W 1995 roku Rumunia przystąpiła do negocjacji z akcesyjnych. Normy i regulacje obowiązujące w Unii Europejskiej, musiały zostać wprowadzone także i tu. Regularne raporty Komisji Europejskiej, wyraźnie wskazują, iż od 2002 roku rozpoczęła się tendencja spadkowa w sferze korupcji.  ^{[ 11 ]}

Węgry

Z kieszeni węgierskich obywateli znika rocznie ponad miliard forintów, które zostają wykorzystane na opłacenie różnego rodzaju łapówek. Na pytanie o najbardziej skorumpowaną sferę społeczno — gospodarczą, według badań prowadzonych przez Instytut Gallupa, jednoznacznie wskazywana na ochrona zdrowia, około 40% ankietowanych wierzy, iż wręczenie łapówki urzędnikowi państwowemu lub samorządowemu ułatwia i przyspiesza załatwieniu sprawy urzędowej. Duży problem stanowi także korupcja polityczna, a szczególnie kwestia finansowania partii politycznych. Najczęstszą formą korzyści majątkowej wręczanej na najwyższym szczeblu politycznym jest samochód (szczególnie marki Audi) ^{[ 12 ]}

Republika Czeska

Prowadzone przez Czeski Instytut Statystyczny badania, pokazują, iż 31% obywateli uważa, iż najbardziej skorumpowanym sektorem jest administracja publiczna, na drugim miejscu (15%) system sprawiedliwości oraz system opieki zdrowotnej, w dalszej kolejności znajdują się policja, edukacja (7%).

Najczęściej do wręczania łapówek dochodzi przy okazji zatrzymania do kontroli drogowej, bądź w celu uniknięcia kary więzienia w przypadku lekkich przestępstw.

Ogromnym problemem jest także zjawisko korupcji w instytucjach podatkowych. Pomimo istnienia przejrzystego systemu prawnego, 39% ankietowanych przedsiębiorców przyznaje, iż za łapówkę można uniknąć zapłaty wyższego podatku.

Sporym problemem, jest także sektor przyznawania licencji. Na początku transformacji systemowej, otrzymanie licencji upoważniającej do założenia banku było stosunkowo proste, jednak w miarę rozwoju tego sektora, pojawiania się akcjonariuszy, system regulacji prawnych stała się coraz mniej przejrzysty, a to stanowiło doskonałe pole do rozwoju nielegalnego handlu licencjami. I to nie tylko bankowymi, ale także telekomunikacyjnymi oraz związanymi z nadawaniem bezpłatnych częstotliwości radiowo — telewizyjnych.

Od 1997 roku, rządy Czech podejmowały szereg inicjatyw mających na celu wyeliminowanie z życia społecznego wszelkich form korupcji. Przede wszystkim skierowano ogromne środki na przygotowania akcji edukacyjnych, pod patronatem ministerstwa sprawiedliwości, zainicjowano rządowy program „Czyste ręce". ^{[ 13 ]}

Istnieją różne fazy rozwoju gospodarki rynkowej. Powstają w okresie ich trwania również odmienne możliwości wyborów politycznych i instytucjonalnych określających dalsze kierunki ewolucji ustroju i społeczeństwa. Główne niebezpieczeństwo związane jest z systemowym charakterem korupcji w krajach Europy Środkowo - Wschodniej, polegające na tym, że zjawisko to przyczynia się istotnie do reprodukcji ich niższego statusu w relacjach z centrami współczesnego świata.

Jak wskazuje Bank Światowy koszty korupcji obejmują w regionie: „pogorszenie, jakości zarządzania makroekonomicznego, redukcję produktywnych inwestycji i wzrostu gospodarczego, zwiększenie kosztów transakcyjnych w gospodarce, co zmniejsza zdolność konkurencyjną, a także wzrost obciążeń i nierówności traktowania obywateli oraz utratę zaufania do instytucji życia publicznego." ^{[ 14 ]}

Zdaniem Międzynarodowego Funduszu Walutowego rodzajem korupcji, która najbardziej hamuje wzrost gospodarczy jest masowe rozkradanie funduszy państwowych przez sprzedajnych polityków. Postawy wobec korupcji przekładają się także na wykorzystanie programów strukturalnych i innych funduszy UE.