Sam problem przerostu administracji publicznej jest czymś niewiele znaczącym w porównaniu do jej jakości, stanowi bowiem prostą konsekwencję ogólnego i powszechnego lekceważenia prawa. Dotyczy to praktycznie całej ustawy o służbie cywilnej, która w rzeczywistości jest kolejnym papierowym prawem, martwym, odgrywającym rolę listka figowego dla urzędników wszystkich szczebli, dla polityków, a także dla teoretyków-specjalistów od budowania struktur tzw. sprawnego państwa.

Od lat zewsząd cyklicznie uderza ktoś w dzwony trwogi, głosząc na cały kraj wieści o postępującej degradacji struktur państwa, anarchizacji prawa, bezhołowiu, samowoli i korupcji rozrastającej się jak ośmiornica. Natychmiast też odzywają się wtórujące głosy i jak z rękawa sypią się pomysły naprawcze. W takiej ogólnonarodowej burzy mózgów udział biorą wszyscy. Wszyscy zainteresowani, wypada dodać. Głównie zaś tak zwane elity polityczne i urzędnicy wyższych szczebli wspomagani głosami naukowych kręgów różnych jajogłowych specjalistów. W efekcie ścierają się projekty nowych Kodeksów Etyki, Zasad Sprawnego Działania, Programów Przyjaznego Państwa, Czystych Rąk i całej gamy innych kabaretowych pomysłów. Trzeba być bowiem bardzo daleko od rzeczywistości i chęci logicznego rozumowania, by uważać, że jakiekolwiek deklaratoryjne kodeksy są w stanie uporządkować to, czego nie zdołały uczynić ustawy. Albo też mieć wyjątkowy tupet, delikatnie rzecz ujmując, by próbować wmawiać, iż rzeczywiście chce się coś zdziałać przy pomocy podobnych projektów.

A co z prawem, które już ustanowione i po to ustanowione, by porządkować struktury państwa, usprawniać jego organizację i funkcjonowanie?

Zastanawiającym wydaje się fakt, iż nad samą ustawa o służbie cywilnej, a przede wszystkim nad stosowaniem jej przepisów, w kręgach polityków oraz wyższych urzędników zapada dziwna cisza. W najlepszym wypadku jakiś rzecznik prasowy mniej lub bardziej udolnie próbuje lawirować pomiędzy artykułami ustawy, a rzekomymi potrzebami. Treści różnych wyjaśnień obchodzenia prawa bywają na ogół śmieszno-smutne. Śmieszne, bo argumentacje miałkie, czasem wręcz absurdalne, a smutne, bo przebija z tych wszystkich wypowiedzi trwałość i niezmienność zasady, iż prawa tworzone są dla maluczkich, a ściślej na maluczkich. Rozgrywający swoje gry na arenie państwa nie muszą się nimi przejmować, to oni prawa te tworzą i oni decydują kiedy, w jakim zakresie i czy w ogóle będą przestrzegane.

Art. 1 ustawy o służbie cywilnej określa jasno i zdecydowanie intencje ustawodawcy. Zawarta jest w nich wola tworzenia rzeczywiście sprawnego, profesjonalnego i apolitycznego aparatu administracyjnego państwa. W praktyce zaś zasady te są równie wirtualne, co konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawa, na którą to zasadę ustawicznie powołują się najpierwsi z najpierwszych w RP.

Żenujące to i kompromitujące zarazem widowisko, zwłaszcza obecnie, w kontekście proeuropejskich frazesów. Jak bowiem można wierzyć intencjom tych, którzy mając świadomość, wręcz akceptując ogólna degrengoladę państwa zachęcają naród do aprobaty akcesji? Jeżeli widzą, co się wokół dzieje i nie tylko nie próbują niczemu zaradzić, ale przeciwnie, zdają się być żywotnie zainteresowani w przedłużaniu takiego stanu anarchii i bezprawia, to wniosek może być tylko jeden. Bałagan i bezprawie są wielu grupom po prostu przydatne, może nawet niezbędne. Jeżeli zaś nie dostrzegają nic, to tym bardziej są niewiarygodni, bo to oznacza, że nie są w stanie przewidzieć skutków naszej „europeizacji".

Funkcjonowanie państwa opiera się na działaniu aparatu administracyjnego, administracji publicznej, tzn. rządowej i samorządowej. W tym wypadku rzecz o administracji rządowej, bo tej dotyczy ustawa o służbie cywilnej.

Ponoć jednym z elementów określających państwo jest sposób stanowienia prawa, jego jakość, a przede wszystkim stosunek do tego prawa. Przede wszystkim osób, które z racji pełnionych funkcji i zajmowanych stanowisk są szczególnie zobligowane do jego przestrzegania.

Obowiązujące przepisy ustawy o służbie cywilnej w rzeczywistości obowiązują jedynie tych, którzy nie mają tzw. dojść, pleców, powiązań czy jak tam zwać te wszystkie niewidoczne gołym okiem nici.

Ustawa nakazuje obsadzanie stanowisk dyrektorskich (z zastępcami włącznie) jedynie w drodze konkursów. Furtka dla omijania nakazów i obsadzania tych stanowisk z pominięciem procedur została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny, ale i tak była de facto płaskim i w sumie prymitywnym wybiegiem. Być może zdarzały się sytuacje zmuszające do natychmiastowego obsadzenia stanowiska kierowniczego z chwilowym pominięciem procedur konkursowych. Ale jeśli nawet, to mogły to być zdarzenia incydentalne, a ponadto pominięcie procedury konkursowej miało być chwilowe. Skąd zatem te całe armie „p.o. urzędników"? Na dodatek przymocowanych do stanowisk z kolejnym lekceważeniem dozwolonego terminu pełnienia funkcji w tej konkretnej i — należy podkreślić — wyjątkowej sytuacji?!

Otóż osoby odpowiedzialne za przestrzeganie przepisów ustawy o służbie cywilne pokazują tej ustawie — i nam wszystkim — gest Kozakiewicza, obsadzając stanowiska kierownicze według swojego uznania, potrzeb, nacisków, spłacając uprzednio zaciągnięte zobowiązania w drodze do obecnych stanowisk. Z różnych zresztą powodów. Widzą to i wiedzą o tym wszyscy, począwszy od całej sceny politycznej — od prawa do lewa — z Szefem Służby Cywilnej na czele, w towarzystwie członków kolejnych rządów. Widzi to też społeczeństwo, urzędnicy, wszyscy. Czy ktoś podejmuje jakiekolwiek działania w celu naprawy tej sytuacji? Poza polityczno- urzędniczo- pseudonaukowym bełkotem o sposobach naprawiania Rzeczypospolitej, w wyniku którego powstają kolejne pomysły tworzenia infantylnych kodeksów dobrego samopoczucia?

Nasuwa się całkiem proste pytanie, dlaczego tak się dzieje i dlaczego ci, którzy są zobowiązani do podejmowania działań, działań tych nie podejmują? Odpowiedź wydaje się równie prosta — bo taki system sprawowania rządów jest po prostu wygodny, wręcz niezbędny, by wysoko postawieni notable mieli wolna rękę w budowaniu struktur według swoich potrzeb. A zainteresowani najwyraźniej są wszyscy, skoro panuje takie powszechne milczenie, identyfikowane z przyzwoleniem na jawne łamanie podstawowych zasad przejrzystości funkcjonowania państwa.

Teoria spiskowa dziejów? Chora wyobraźnia? Może i tak. A może jednak to państwo jest chore? Wyniki badań opinii publicznej na temat różnych gremiów i przejawów życia publicznego wskazują raczej prawdziwość tej drugiej diagnozy.

Nasuwa się kilka pytań bardziej szczegółowych, pewnie mało istotnych, ale może warto je zadać. Jak w świetle prawa traktować wszelkie decyzje, oświadczenia woli składane w imieniu organu (de facto w imieniu Skarbu Państwa), rozporządzenia majątkiem, finansami na podstawie podpisu osoby, która sprawuje funkcję w wyniku obsadzenia jej z co najmniej ominięciem prawa? Czyli w praktyce bez umocowania prawnego? Upoważnienia dyrektorów generalnych w takich przypadkach też przecież są niezgodne z przepisami, a zatem z mocy prawa nieważne? Jak to świadczy o dyrektorach generalnych, można sobie samemu odpowiedzieć. Ulegają naciskom czy nie wiedzą, co czynią? A może bardzo dobrze wiedzą, co czynią? Tak czy inaczej obraz państwa staje się coraz bardziej mętny, pogrążając się w niejasnościach, zakulisowych działaniach, podejrzanych rozwiązaniach.

Dramatyczne wołania o naprawę państwa, przejrzystość i jawność coraz częściej odbierane są jako komedia, hipokryzja czy zwykłe hochsztaplerstwo, obliczone na akceptację zrezygnowanego i apatycznego społeczeństwa. Wyraża się w tym też pogarda dla tego społeczeństwa, traktowanego wyłącznie jako dawca głosów w najbliższych wyborach.

Ale ten bezimienny tłum nie jest ani ciemny, ani głupi, co widać we wspomnianych wynikach badań opinii publicznej.

Przewijają się od niedawna w prasie wypowiedzi, obrazoburcze niewątpliwie, przyrównujące struktury państwa do struktur mafijnych. Nazbyt wybujałe i fałszywe opinie? Czyżby? Gdyby tak chciano się bliżej zainteresować wynikami sondaży na temat możliwości znalezienia pracy, szczególnie w administracji publicznej, to odpowiedzi ponad 90% ankietowanych daje wiele do myślenia. Otóż taka właśnie grupa stwierdza bez wahania, iż najlepszym i w zasadzie jedynym sposobem uzyskania pracy, jakiejkolwiek, w administracji publicznej jest posiadanie tzw. pleców, układów towarzysko-koleżeńskich, rodzinnych powiązań. Przy czym nie mają tu większego znaczenia kwalifikacje, doświadczenie, umiejętności. Najważniejsze jest tzw. dojście, im wyżej, tym lepiej, bo pozwala sięgnąć po bardziej intratne stanowiska.

Niemożliwe, zakrzykną elity, przecież ustawa o służbie cywilnej, jawność, przejrzystość, bezstronność, itd. itp. Istotnie, na papierze, bo w praktyce....kłania się gest Kozakiewicza.

Jeżeli na stanowiska zastępców i dyrektorów departamentów mogą sobie dyrektorzy generalni sadzać kogo zechcą, gajowego, laborantkę, nurka czy innego nawigatora, którzy wiedzy niezbędnej nazdobywali w całe kilka dni, z pliku ulotek, to w dziwnym świetle jawi się ten system profesjonalnego aparatu administracyjnego państwa. Przy akceptacji takiego stanu rzeczy ze strony najwyższych władz ustawodawczej, wykonawczej i czynników kontrolnych. Nietrudno sobie wyobrazić sposoby obsadzania stanowisk niższego szczebla. W tym wypadku w ogóle jakiekolwiek zasady jawności, przejrzystości i bezstronności są iluzoryczne. Być może w okresie tworzenia projektu nawet i komuś przyświecały zbożne cele, jednakże praktyka wykazała, iż powstał kolejny potworek prawny, który ma ciemnemu ludowi zatkać buzie, a decydentom daje do ręki instrument osiągania własnych celów.

Już sama lektura art. 22 ustawy wskazywać może na niejasne intencje, a w każdym razie uświadamia, że art. 1 tejże ustawy jest wyłącznie deklaratoryjnym chwytem reklamowym, a nie nakazem stosowania jasnych reguł. Nawiązanie stosunku pracy w służbie cywilnej — opisane szczegółowo w Rozdziale 3 ustawy — powinno odbywać się w drodze konkursu, przy wymogu zachowania zasad umiejscowionych w Rozdziale 1, w szczególności w art. 1 i 5 ustawy. Analizując setki ogłoszeń zamieszczanych w Biuletynie Służby Cywilnej o wolnych stanowiskach pracy, a także mając praktyczne doświadczenia poprzez udział w komisji rekrutacyjnej, dojść można wyłącznie do jednego wniosku. Cała jawność, przejrzystość, konkurencyjność i powszechność sprowadza się do zamieszczenia ogłoszenia o naborze, bo tak każe ustawa w art. 22 ust. 1. Cały dalszy tok postępowania okrywa mgła tajemnicy, poufności, dziwnych poczynań. Już samo zredagowanie ogłoszenia, wskazanie warunków koniecznych i warunków pożądanych często jest tak formułowane, iż nieodparcie nasuwa się podejrzenie, że konstrukcja powstaje z myślą o konkretnej osobie już wybranej zawczasu. Równie zastanawiającym jest fakt umieszczania sakramentalnej formuły na końcu każdego ogłoszenia o treści : "oferty osób nie zakwalifikowanych zostaną komisyjnie zniszczone". Automatycznie nasuwa się pytanie, dlaczego komisje rekrutacyjne natychmiast zabierają się do niszczenia odrzuconych ofert? Argumenty o braku miejsca do przechowywania czy braku personelu do zajmowania się tym sprawami byłoby co najmniej niepoważne. Ustawa zaś żadnego niszczenia nie nakazuje, skąd więc ta gorliwość? A może odpowiedzi należałoby poszukać w kolejnym pytaniu, mianowicie kto, na jakich zasadach i czy w ogóle kontroluje prace komisji rekrutacyjnych? Odpowiedź jest zaskakująco prosta — nikt. W samej ustawie brak jest jakichkolwiek uregulowań w tej materii, więc i zachowania są zupełnie dowolne. Kolejne pytanie: przeoczenie czy celowość? Można więc — teoretycznie — domagać się wglądu w dokumentację postępowania rekrutacyjnego, w szczególności przez uczestników konkursu, a więc i pośpieszne niszczenie też jest dopuszczalne. Dlaczego?

Tymczasem Szef Służby Cywilnej — jak wynika z przeglądu stron internetowych Urzędu — zajmuje się głównie prowadzeniem statystyk, opracowań, sprawozdań. Na podstawie materiałów udostępnianych przez jednostki organizacyjne. Czy kompletne, tego nie wie nikt.

W tej sytuacji nietrudno sobie wyobrazić scenariusze, w których dyrektor generalny obsadza na stanowisku dyrektora departamentu (również zastępcy) kogokolwiek, kto mu będzie przydatny, a przede wszystkim dyspozycyjny — w znaczeniu pejoratywnym — z kolei tacy „p.o. urzędnicy" zatrudniać będą innych urzędników, niższych szczebli, też według swojego uznania i potrzeb. Nie zawracając sobie głowy frazesami artykułów 1 i 5 ustawy, a także poziomem kwalifikacji kandydata. Jedynymi kwalifikacjami, zarówno koniecznymi, jak i pożądanymi, jest pełna dyspozycyjność, związki koleżeńskie, a najlepiej rodzinne. Bywają też bardziej oryginalne pomysły, mianowicie najlepszymi kwalifikacjami jest brak kwalifikacji podstawowych, decydujących w głównej mierze o obsadzeniu konkretnego stanowiska. Nie jest to chory wymysł. To rzeczywistość, z którą osobiście miałem okazję się zetknąć. A chodziło o prostą sprawę, sparaliżowania pracy komórki organizacyjnej, by uzyskać pretekst usunięcia jej szefa pod pozorem nie radzenia sobie z wykonywaniem obowiązków. Naciski dyrekcji, tak generalnego, jak i departamentu (vide: dyspozycyjność), mogły okazać się zupełnie wystarczające, nawet mimo sprzeciwu przedstawiciela kadr. Gdyby osoba w ten sposób forsowana sama nie zrezygnowała — niezupełnie dobrowolnie, zresztą — to parodia konkursu zakończyłaby się zgodnie z osobistymi zamierzeniami tzw. profesjonalnych i bezstronnych urzędników. Czy tak prowadzone są i inne konkursy? Niewykluczone, że tak. Ważnym jest tu ewidentny brak w przepisach ustawy regulacji dotyczącej kontrolowania przeprowadzanych konkursów. Efektem tego braku jest w praktyce całkowita dowolność doboru kadr, urągająca już nie tylko samej idei jawności, bezstronności i profesjonalizmu, czyli całemu systemowi służby cywilnej, ale też często i zdrowemu rozsądkowi.

Czy wspomniane wyżej pojawiające się opinie o tworzeniu się struktur państwa o charakterze mafijnym, w świetle tak stosowanych przepisów ustawy o służbie cywilnej i sposobów konstruowania aparatu administracyjnego państwa nadal wydaje się być opinią ze świata fantazji i chorej wyobraźni? Nawet jeżeli roztaczane wizje mafijnych powiązań są jeszcze przejaskrawione, to takie działanie, a raczej bezczynność i to bezczynność, mająca wszelkie cechy bezczynności świadomej, nieuchronnie zdaje się prowadzić do uczynienia tych wizji jak najbardziej realnymi.

Czy ktoś zechce wyjaśnić, dlaczego dotąd nikt nie wystąpił z wnioskiem, aby w odniesieniu do konkursowego naboru na wolne stanowiska pracy w służbie cywilnej znowelizować przepisy, dodając regulacje o mechanizmach kontrolnych. Nie zlikwidowałoby to ewentualnych patologii, ale znacznie utrudniło dowolność zachowań. Co stoi na przeszkodzie, aby stosować takie rozwiązania, które urzeczywistniać będą funkcjonowanie zasad jawności i przejrzystości w życiu publicznym? Jeżeli istnieje nakaz umieszczania w miejscu publicznym, a także w Biuletynie Służby Cywilnej ogłoszenia o wolnych stanowiskach, to dlaczego pominięto nakaz identycznego obwieszczania dotyczącego rozstrzygnięć konkursów? Dlaczego nie ma określonych procedur odwoławczych, przysługujących uczestnikom postępowania kwalifikacyjnego, gdy podany do powszechnej wiadomości wynik rozstrzygnięcia budzi wątpliwości, co do zasadności dokonanego wyboru? Dlaczego nie ma nakazu szczegółowego uzasadniania dokonanego wyboru określonego kandydata, którego formalne kwalifikacje są niższe, niż kwalifikacje kontrkandydatów? Dowolność w tym zakresie daje możliwość stosowania niejawnych metod dyskryminujących, np. z uwagi na wiek czy płeć. Dlaczego nie wprowadzono nakazu przechowywania ofert przez jakiś określony czas, np. lat trzech, by tym samym dać możliwość kontroli prawidłowości postępowania rekrutacyjnego, a przede wszystkim dlaczego brak jakiegokolwiek zapisu o jakiejkolwiek możliwości kontroli?

Argumentacja o trudnościach lokalowych czy personalnych byłaby co najmniej niepoważna. Przykładem może być ustawa o zamówieniach publicznych, która, choć też obarczona ułomnościami, reguluje jednak sprawy systemu kontroli, co precyzowane jest, m.in. w art. 26 i 26a uzp. wprost nakazując przechowywanie ofert przez okres trzech lat, w sposób gwarantujący ich nienaruszalność. Obydwie ustawy powstawały na wspólnym gruncie gwarancji jawności i przejrzystości życia publicznego, nie ma więc chyba żadnych powodów, by generalne zasady, mające tę jawność i przejrzystość gwarantować, umieszczać w jednym akcie prawnym, a pomijać w drugim. Żaden argument spośród wielu się przewijających nie uzasadnia takiego rozróżnienia w traktowaniu tego samego obszaru regulacji. Brak miejsca na przechowywanie? Dokumentacja dotycząca zamówień publicznych jest dziesiątki razy obszerniejsza od rekrutacyjnej. Jeden przetarg potrafi osiągnąć rozmiary setek stron, podczas gdy dokumenty rekrutacyjne liczą sobie na ogół tych stron dziesięć. A że ustawa o zamówieniach publicznych reguluje obszar materii bardzo wrażliwej, bo sposobów wydatkowania publicznych pieniędzy, więc musi być bardziej rygorystyczna? Tak się składa, że te pieniądze wydaje właśnie urzędnik, m.in. z naboru konkursowego. Czy zatem jest mniej ważne kto te pieniądze wydaje?

Finanse publiczne zresztą, to tylko jeden aspekt, bo całe życie publiczne opiera się na działaniu urzędnika administracji publicznej — rządowej i samorządowej. Łącznie z szeroko rozumianym systemem gospodarczym kraju. Nikogo nie trzeba chyba przekonywać, że cała gospodarka, bez względu na jej status — państwowa czy prywatna — nieustannie się styka z machiną administracyjną i urzędnik pośrednio, ale i często bezpośrednio wpływa na funkcjonowanie przedsiębiorstw. W jakim stopniu, to już zależy od stanowiska i funkcji. Im wyższe stanowisko, tym większe wpływy, a w tle przewijają się osoby na niższych szczeblach, które przecież wykonują całą gamę czynności tzw. wspomagających, na rzecz i polecenie urzędników wyższego szczebla. O ile łatwiej i wygodniej podejmować decyzje ze świadomością, ze podległy pracownik nawet jeśli zauważy jakieś niezrozumiałe posunięcia, to i tak nie będzie zadawał pytań, a wiedzę zachowa dla siebie.

Czy powyższe wizje i rysowane scenariusze nadal są tak bardzo odległe od struktur nazywanych przez niektórych mafijnymi? A przecież to nie koniec wątpliwości, pozostaje jeszcze cała sfera osobistych, prywatnych celów, choćby instynkt samozachowawczy. Nietrudno sobie wyobrazić reakcję szefa jakiegoś wydziału, gdy biorąc udział w komisji ogląda świadectwa ewentualnych podwładnych, a tam czarno na białym widnieją takie umiejętności i doświadczenie, które z miejsca dyskredytowałyby obecnego przełożonego. Wystarczy więc taką ofertę po prostu usunąć i po kłopocie. I tak nikt tego nie sprawdzi. Przechodzi zaś kandydat „bezpieczny", czyli taki, który ma niższe kwalifikacje od oceniającego. Psychologicznie taka postawa jest zrozumiała, prakseologicznie nie do przyjęcia. A jednak efekty widzimy wokół, w codziennym życiu.

Każdego dnia ze wszystkich stron jawią nam się czołowe postacie życia publicznego i przekonują o dalszej demokratyzacji, jawności, przejrzystości, profesjonalizmie, czystości intencji, projektowaniu coraz lepszych rozwiązań prawnych. Jednocześnie zaś to, co stanowić powinno fundament państwa, urzędnik, żyje sobie spokojnie w cieniu wielkiej polityki i funkcjonuje na takiej zasadzie, na jakiej został zatrudniony. Po uważaniu. I w tym kontekście problemem najbardziej istotnym jest nie rozmiar aparatu administracyjnego, ale jego jakość. Ta jakość wpływa też i na rozmiar, bo personel nie jest umiejętnie dobierany do konkretnych zadań, w jednym obszarze za szczupły, w innym ponad wszelkie potrzeby. A jeśli się chce zatrudnić zięcia, a przy tym nie pozbywać specjalisty w jakiejś dziedzinie, bo zięć gapa i sam by sobie nie poradził, więc tworzy się dodatkowe stanowisko. Tym sposobem na jednym stołeczku tworzy się dwa etaty, choć nadal pracuje faktycznie tylko jedna osoba. Proszę zgadnąć, która.

Oto jedno ze źródeł tworzących obraz otaczającej nas rzeczywistości.

Te same czołowe postacie przekonują nas teraz o potrzebie integracji europejskiej. Dla wspólnego dobra, dla wspólnych świetlanych celów. Wspólnych komu? Jeżeli teraz, we własnym kraju nie potrafią zrobić rzeczywistego porządku, jeżeli teraz, we własnym kraju zachowują się tak, że dają wszelkie podstawy do myślenia, iż ten wszechogarniający bałagan jest albo celowym działaniem, albo objawem totalnej nieudolności, to jak sobie szanowne postacie wyobrażają być wiarygodnymi? Tam, za miedzą taryfy ulgowej nie będzie, więc pod takim przewodnictwem gdziekolwiek się wybierać jest dość ryzykowne. Zwłaszcza, że obserwacje poczynań na arenie krajowej przywodzą na myśl smutną konstatację, iż u władzy od dekady trwają ci, dla których dobro kraju jest wyłącznie szyldem, transparentem. Za dużo tych „dlaczego" już się namnożyło, by teraz móc zaufać, że bieg do Unii jest w interesie kraju, a nie wyprawą po kolejne apanaże dla wąskiej grupy wybrańców. Ale droga wolna, biegnijcie panie i panowie. Sami, bo ja i mnie podobni swojego interesu w tym nie widzimy.

Warszawa, 14 marca 2003 r.