Korupcja (od łac. corruptiō, ang., fr. corruption — zepsucie, skażenie, demoralizacja, deprawacja) towarzyszy władzy od początku jej istnienia. W powszechnym odczuciu korupcja to czerpanie korzyści z zajmowania publicznej pozycji. Słowniki wyrazów obcych definiują korupcję głównie jako łapówkarstwo z udziałem funkcjonariuszy publicznych ^{[ 1 ]}, ale także jako rozluźnienie zasad moralnych w społeczeństwie ^{[ 2 ]}. Jako przykład korupcji wymienia się także defraudację ^{[ 3 ]}. Zakres korupcji jest oczywiście dużo szerszy. Korupcja długo nie była w RP pojęciem prawnym. Nic dziwnego, ponieważ jest to pojęcie wybitnie nieostre. „Sercem problemu" są niewątpliwie przestępstwa urzędnicze, związane z legislacyjnym, sądowym bądź administracyjnym procesem decyzyjnym. Jednak wokół tego rozciąga się „szeroki pas" zjawisk odczuwanych intuicyjnie, które ciężko penalizować (np. nabycie przez pracownika samorządowego nieruchomości, której wartość po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła, dobór pracowników na zasadzie „mierny [niekompetentny] ale wierny [partii politycznej, naczelnikowi-przyjacielowi]"; prowokacje polityczne — np. zlecone znieważenie na sali Sejmowej, zlecone przekroczenie uprawnień służb mundurowych w celu zastraszenia danej osoby etc. — dop. R.G.) ^{[ 4 ]}. W obecnym stanie prawnym korupcję definiuje art. 1 ust. 3 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym z dnia 9 czerwca 2006 r.. W świetle tego przepisu korupcja to obiecywanie, proponowanie, wręczanie, żądanie, przyjmowanie przez jakąkolwiek osobę, bezpośrednio lub pośrednio, jakiejkolwiek nienależnej korzyści majątkowej, osobistej lub innej, dla niej samej lub jakiejkolwiek innej osoby, lub przyjmowanie propozycji lub obietnicy takich korzyści w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu funkcji publicznej lub w toku działalności gospodarczej. Ogromny przedmiotowy i podmiotowy zakres korupcji powoduje, że główny ciężar przeciwdziałania zjawiskom korupcyjnym spoczywa na lex specialis czyli na przepisach antykorupcyjnych.

Zjawiska korupcyjne odznaczają się pewnymi cechami. K. Tarchalski twierdzi, że korupcja pojawia się tylko tam, gdzie jest rozróżnienie między dobrem publicznym a dobrem prywatnym. Doktryna do 2006 r. ogólnie podkreślała nierozerwalny związek korupcji z władzą ^{[ 5 ]}. Z drugiej strony, wg doktryny nie można uznawać władztwa administracyjnego za czynnik korupcjogenny (władztwo nie jest ani dobre ani złe). Zachowaniem korupcyjnym jest tylko takie korzystanie z władztwa, które pozostaje w kolizji z jego przeznaczeniem — interesem publicznym (dobrem wspólnym) ^{[ 6 ]}. Niebezpiecznie jednak koncentrować definicję korupcji tylko w obrębie straty finansowej państwa na rzecz prywatnego podmiotu. Jest szereg deliktów, które mimo że nie wiążą się ze stratą finansową państwa (przeciwnie — nawet stanowią dlań częściową korzyść), bez wątpienia są korupcją [vide w/w definicja ustawowa]. Pewne zachowania korupcyjne jesteśmy w stanie zaakceptować jeżeli dopuszczają się ich przeciętni obywatele [" — Dobrze, zapłacę stryjowi te 50 zł więcej ale samochód musi być sprawny na dziś. Zgoda?"]. Od funkcjonariuszy publicznych społeczeństwo oczekuje oczywiście już pełnej nieskazitelności i przejrzystości zachowań (transparentność). Pamiętajmy jednak, ustawa o CBA pozostaje niewzruszona na dywagacje doktryny oraz społeczny odbiór korupcji. Polskie prawo expressis verbis stanowi, iż korupcja to zjawisko penalizowane także w toku działalności gospodarczej (w sektorze prywatnym), a więc dostrzeżone i obiektywnie udowodnione — winno być bezwzględnie karane (np. łapówkarstwo urzędnika bankowego, lekarza w prywatnej klinice etc.). Korupcja jest zjawiskiem niejawnym, musi wszak zataić naruszenia przyjętych norm prawnych bądź etycznych. K. Tarchalski twierdzi, iż korupcja może być dokonana w interakcji z drugim człowiekiem np. łapówka lub indywidualnie np. poprzez lekceważenie swoich obowiązków, przemyt, sprzeniewierzenie ^{[ 7 ]}.

W tak szerokim ujęciu korupcji, zawsze istnieje jednak niebezpieczeństwo pomylenia zachowania korupcyjnego z np. ambicjonalnym przekroczeniem uprawnień służbowych, zaniedbaniem, bądź zwykłym bumelanctwem pracowniczym.

Korupcja to problem globalny, państwowy, ale także instytucjonalny i jednostkowy. Korupcji towarzyszy dezintegracja społeczna oraz zerwanie więzi między instytucjami publicznymi a obywatelami (społeczność odbiera władzę publiczną jako leniwą, niemoralną i kosztowną, a więc zbędną) ^{[ 8 ]}. Doktryna podkreśla, że nie wolno lekceważyć korupcji na poziomie jednostki, nawet gdy jakieś zachowanie wydaje się odosobnione czy sporadyczne ^{[ 9 ]}. Taka osoba staje się negatywnym wzorcem postępowania, szczególnie chętnie powielanym przez osoby równorzędne i podporządkowane tej osobie w strukturze administracyjnej. Kontrowersją jest, czy w przypadku incydentu korupcyjnego, którego waga jest nieznaczna, należy dać winnemu szansę na rehabilitację i nie stosować natychmiast surowej sankcji karnej (np. lekarz wykazujący skruchę). Zdaniem autora niniejszego opracowania, pobłażliwość względem korupcji nawet najmniejszej wagi, jest niedopuszczalna. Trzeba utrwalać w społeczeństwie pogląd, iż przestępstwa korupcyjne to arcypoważne i karygodne delikty, a każdego winnego, niezależnie od wagi przewinienia i zajmowanej pozycji w społeczeństwie, czeka nieuchronna i sprawiedliwa kara.

W doktrynie podkreśla się, że korupcja jest ściśle zależna od struktury władzy, a także oczekiwań danego społeczeństwa. Pewne zachowania uznawane za ewidentną korupcję [→przestępstwo] w danym państwie, są wręcz honorowym obowiązkiem w innym (np. nepotyzm karany we Francji ale honorowany w państwach Afryki) ^{[ 10 ]}. Punktem wyjścia w ocenie zachowania korupcyjnego winno być zatem wyłącznie prawo danego państwa.

Osobną kwestią jest osobiste nastawienie decydenta do zachowań korupcyjnych. Z nauk prawnych ową problematyką zajmuje się głównie kryminologia. Zagadnienie to, jest w przeważającej części przedmiotem literatury psychologicznej i socjologicznej. Max Weber, wybitny niemiecki socjolog i teoretyk władzy z przełomu XIX i XX w. twierdził, że albo żyje się „dla" polityki albo też "z" polityki ^{[ 11 ]}. Odwieczny podział na idealistów i pragmatyków występuje oczywiście także w środowisku politycznym, a może właśnie na tym gruncie, dzięki mediom, jest najlepiej widoczny. Nie oszukujmy się w administracji publicznej na stanowiskach urzędniczych o idealistę jest jeszcze ciężej. Ktoś angażuje się w pracę społeczną, rozwija wiedzę i dba o dobro wspólne, a ktoś inny zainteresowany jest wyłącznie indywidualnymi korzyściami jakie może odnieść z tytułu pełnienia publicznej funkcji. Bez wątpienia drugi typ osobowości to fundament korupcji ale zjawisko to może dotykać i wypaczać także osoby uczciwe i oddane służbie społecznej. Korupcja zdaje się być jak wirus, atakuje organizmy z natury słabe ale także mocne-osłabione (np. przez kryzys osobisty, finansowy, hazard, alkoholizm lub narkomanię itd.). Ponadto już samo „towarzystwo korupcji" osłabia organizm generalnie na nią odporny (powielanie negatywnego wzorca zachowań...). Do pewnego stopnia za eskalację korupcji odpowiedzialne są również media, ośrodki badań opinii publicznej i opozycja polityczna, które często nagłaśniają wszechobecność korupcji, bo bez wręczenia łapówki lub powołania się na „znajomość" nie da się w ogóle „załatwić" sprawy lub przyspieszyć jej biegu. Dlatego właśnie powinno się utrwalać nie powszechny, a incydentalny obraz korupcji, piętnować ją i nagłaśniać szczególnie kary nałożone na podmioty uczestniczące w zjawiskach korupcyjnych, nawet tych od lat społecznie akceptowalnych jak łapownictwo w policyjnej „drogówce". Należy unaoczniać skuteczność i surowość walki władz — tak państwowych jak i samorządowych — ze zjawiskami korupcyjnymi.

Zjawisko korupcji stymulują ponadto ułomności prawa: nadmierność regulacji prawnych (np. zadań publicznych przewidzianych dla jednego podmiotu), wyposażenie administracji w zbyt dużą swobodę (uznanie), wielorakość interpretacji sformułowań prawnych oraz luki w prawie.

Korupcję lapidarnie ale trafnie definiuje włoski ekonomista Andioni: KORUPCJA = ZADANIA + UZNANIE — ODPOWIEDZIALNOŚĆ ^{[ 12 ]}

Korupcja jest wyzwaniem dla teoretyków i praktyków prawa, którzy aby jej przeciwdziałać tworzą — oprócz żelaznych regulacji prawnych — tzw. standardy etyczne. Są one tworzone zarówno w sferze publicznej jak i prywatnej. Przyjmują one postać tzw. kodeksów etycznych (np. Kodeks Etyki Służby Cywilnej, Brytyjski Kodeks Radnego, Kodeks Etyczny Amerykańskiego Związku Administracji Publicznej, kodeksy firm Bayerische Motoren Werke A.G., The Coca-Cola Company, zasady biznesu IBM itd.). Kodeksy powstają na bazie pewnego moralnego kanonu obowiązującego w danym społeczeństwie ale w konsekwencji także same ten kanon tworzą. Kodeksy odnoszą się do pewnych pożądanych wartości takich jak: bezinteresowność, prawość, bezstronność, odpowiedzialność, otwartość, uczciwość, jawność, kierowanie się interesem ogółu/interesem publicznym (a nie interesem indywidualnym czy grupowym), dobry własny przykład (chodzi o wypracowanie i pielęgnowanie pozytywnych wzorców zachowań np. Brytyjski Kodeks Radnego, kodeks firmy BMW), odwaga w podejmowaniu decyzji, konstruktywna krytyka itd. ^{[ 13 ]} W/w wartości odnajdujemy także m.in. w regulaminach pracowniczych wielu polskich banków kapitałowych. Biorąc pod uwagę rozszerzenie pojęcia korupcji także o podmioty prywatne (ustawa o CBA), kodeksy etyczne przedsiębiorstw nabierają w Polsce dużo większego znaczenia niż przed 2006 r. Tworzy się zatem w RP nowy etyczny standard.

Od przedstawiciela społeczeństwa demokratycznego (posła, radnego) standardy etyczne (kodeksy) wymagają dodatkowo odpowiednich cech psychofizycznych (np. umiejętności pracy w zespole, komunikatywności, pomysłowości, intuicji, wysokiego poziomu etycznego; asertywności, wielopłaszczyznowego rozwiązywania problemów) ^{[ 14 ]}. Często są to cechy trudne albo wręcz niemożliwe do wypracowania już podczas sprawowania kadencji, dlatego standardy etyczne można uznać także za swego rodzaju apel (mobilizujący albo zniechęcający) skierowany do kandydatów na radnych. Ważne aby w/w cechy były naprawdę nabyte lub wypracowane i utrwalane przez kandydata, a nie sztucznie stworzone tylko na potrzeby kampanii wyborczej. Jakże złudna bywa atrakcyjność fizyczna człowieka, która powoduje, że inni ludzie często utożsamiają go z pożądanymi przez nich cechami (np. uczciwość, inteligencja), nawet gdy ten ich nie posiada ^{[ 15 ]}. Niestety, weryfikacja charakterologiczna kandydata wydaje się w tym przypadku po prostu nierealna. Każdy wyborca musiałby bowiem osobiście i często obcować ze swoim kandydatem-faworytem; tylko tak mógłby upewnić się czy reklamująca się osoba jest faktycznie kompetentnym i żyjącym „dla polityki" człowiekiem. Jest to chyba największa po obowiązku podatkowym cena, jaką wyborcy muszą ponosić w demokratycznym państwie prawa. Wybór przedstawiciela władzy zawsze opiera się na jego obietnicach, oraz nadziejach wyborcy na „lepsze jutro" i jednokierunkowym zaufaniu do kandydata-faworyta. A gdyby obietnice wyborcze traktować nie jako wątłe i nieegzekwowalne "gentlemen's agreement", ale jako reklamę w rozumieniu przepisów prawa cywilnego? Z pewnością drogim i wielokrotnie niepotrzebnym procesom sądowym nie byłoby końca, ale na pewno politycy z większą ostrożnością szafowaliby zapewnieniami lepszej przyszłości podczas kampanii wyborczej (...)

W Polsce nie został stworzony żaden kodeks etyczny dla administracji samorządowej [w odróżnieniu od Kodeksu Etyki Służby Cywilnej — 2002]. W odniesieniu do posłów i radnych pewne etyczne frazesy odnajdujemy w rotach ślubowań, ale są to ujęcia niejednolite i z pewnością niewystarczające [np. "rzetelnie i sumiennie wykonywać obowiązki wobec Narodu", „...obowiązki radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie…" — u.s.g., „...rzetelnie i sumiennie…" — u.s.p./u.s.w., §11 Statutu województwa łódzkiego, „...godnie i rzetelnie reprezentować swoich wyborców, troszczyć się o ich sprawy…" — § 17 ust. 1 Statutu Miasta Gdańska etc.]. Pamiętajmy iż są to tzw. normy solenne, czyli w gruncie rzeczy prawnie ujęte sugestie, i za ich nieprzestrzeganie nie grożą posłom/radnym żadne sankcje. Immanuel Kant wypowiadał się niegdyś: "Ty możesz, a więc Ty powinieneś" [parafrazując, Ty musisz, bo ty powinieneś...]. Ta wzniosła, filozoficzna idea niewiele ma jednak wspólnego z szarą, polską rzeczywistością. Konkretny system kar i nagród, oto racjonalna podstawa prosperowania zinstytucjonalizowanego społeczeństwa. B. Kudrycka słusznie akcentuje, że formułowanie obowiązków etycznych ma sens tylko, jeżeli związane jest z sankcjami za ich naruszenie. Wskazywana tu jako substytut odpowiedzialność statutowa i regulaminowa radnych jest w praktyce rzadko spotykana lub egzekwowana ^{[ 16 ]}. W związku z powyższym logiczne wydaje się wprowadzenie w Polsce osobnego aktu, w postaci kodeksu etycznego, obowiązującego administrację samorządową i radnych (na wzór brytyjski) lub przyjęcie w tej kwestii zobowiązującego, europejskiego albo międzynarodowego aktu prawnego. Akt ten musi przewidywać konkretne sankcje (np. czasowe zawieszenie prawa do diet) za złamanie przyjętych standardów etycznych. Bez wątpienia wzorcem może być tu apolityczna, rządowa służba cywilna; jej idee, programy instruktażowe, Kodeks Etyki Służby Cywilnej oraz administracyjna elita kierownicza w osobach absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w Warszawie.

Z drugiej strony, nawet kodeksy etyczne obwarowane sankcjami mogą być niewystarczające w przeciwdziałaniu zachowaniom korupcyjnym. W piśmiennictwie podkreśla się, że samo tworzenie pięknie brzmiących formuł etycznych nie daje realnych i długotrwałych rezultatów w kształtowaniu etycznych postaw decydentów publicznych [i prywatnych]. Najważniejsza jest tzw. systemowa edukacja. Tylko przez ciągłe przeprowadzanie szkoleń edukacyjno-dyscyplinujących, można wykształtować w funkcjonariuszach publicznych i pozostałych urzędnikach trwałe, etyczne zachowania oraz podnieść ich morale [ważna jest tu także szybkość działania legislacyjnego bądź egzekutywy tuż po dostrzeżeniu problemu — np. szkolenia i dokumenty instruktażowe dla łódzkiej Straży Miejskiej po wpłynięciu fali skarg mieszkańców na działalność w/w służb] ^{[ 17 ]}. Udział w takich zajęciach powinien być oczywiście obowiązkiem pracowniczym.

Racjonalne wydają się również postulaty aby odpolityczniać samorząd terytorialny w RP (np. wprowadzić w samorządzie terytorialnym apolityczną samorządową służbę cywilną). Zaufanie społeczne do organów władzy samorządowej można znacznie poprawić poprzez stworzenie obiektywnych, klarownych, etycznych i sprawnych w działaniu instytucji demokratycznych ^{[ 18 ]}. O poprawę społecznego zaufania do władzy samorządowej powinni oczywiście równolegle zabiegać sami pracownicy publiczni (na podstawie prawa, sumiennie i zgodnie z zasadą transparentności wykonując swoje obowiązki).

Państwa, organizacje międzynarodowe i inne podmioty walcząc z korupcją, wykorzystują zróżnicowane prawne lub ekonomiczno-prawne instrumenty. Zalecenia Strategii Antykorupcyjnych OECD (której to RP jest oczywiście członkiem) to np.: stosowanie prawa antykorupcyjnego zawierającego kary, przezroczystość i jawność, wewnętrzna kontrola finansowa, instytucja Ombudsmana [parlamentarzysty stojącego na straży dóbr obywatelskich; w RP jego trawestacja to RPO — R.G.], wyspecjalizowane odziały prokuratury, szkolenia kierunkowe itd. ^{[ 19 ]}. Poza tym stosuje się: zwiększanie płac funkcjonariuszy publicznych, surowe kary za zachowania korupcyjne (niebotyczne grzywny, pozbawianie prawa do emerytury), dokonywanie częstych rotacji na stanowiskach urzędniczych, usuwanie lub redukcja ograniczeń ilościowych, barier pozataryfowych i ceł, uzależnianie pomocy zagranicznej (np. Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Banku Światowego) od zredukowania korupcji w danym państwie, ujawnianie skali korupcji w danym państwie przez międzynarodowe organizacje pozarządowe (np. Transparency International) ^{[ 20 ]}, powoływanie podmiotów specjalizujących się w walce z korupcją (w Polsce — CBA). Państwa totalitarne (silnie scentralizowane) jak np. Korea Północna, Chiny, Kuba, stosują wobec zjawisk korupcyjnych środki kontroli i represje, co w zwalczaniu korupcji przynosi satysfakcjonujące rezultaty ^{[ 21 ]}. Różne rozwiązania stosowane są w zależności od różnych potrzeb i charakterystyki danego państwa.

Zjawiskom korupcyjnym można i trzeba przeciwdziałać. Bank Światowy już wiele lat temu prorokował, że korupcja w polskiej administracji [samorządowej] rozrośnie się ^{[ 22 ]}. Potwierdzały to częste doniesienia mediów o funkcjonariuszach samorządowych zaangażowanych w afery korupcyjne. Taki stan rzeczy skłonił ustawodawcę do wnikliwej analizy jakości i skuteczności obowiązujących wtedy samorządowych, antykorupcyjnych regulacji prawnych. Rezultatem była ich nowelizacja w 2002 r.. Problem samorządowej korupcji nie tkwi oczywiście tylko w niedoskonałym prawie (wg Transparency International w latach 2002-2005 korupcja w Polsce systematycznie zwiększała się<…> ^{[ 23 ]}). Bezsprzecznie jednak, to normy prawne odgrywają jedną z najważniejszych ról w zwalczaniu zjawisk korupcyjnych. To właśnie w szczegółowo zredagowanym prawie, w pełni powinna odzwierciedlać się znajomość sektorów, podmiotów oraz procedur, które najbardziej narażone są na korupcję. Niestety symptomy korupcji są często ignorowane przez legislatywę, nawet mimo wyraźnych akcentów instytucji społecznych, mediów i doktryny prawniczej (m.in. E. Olejniczak-Szałowskiej — na gruncie samorządowym, B. Kudryckiej — largo).

Bez szybkiej i efektywnej współpracy w/w podmiotów, państwo zawsze będzie ponosiło klęskę w walce z korupcją, a społeczeństwo będzie stawiać znak zapytania pod sensem istnienia skorumpowanych struktur administracji publicznej. Spadek zaufania do władz publicznych skutkuje mniejszą wyborczą frekwencją, częstszym uchylaniem się od obowiązku ponoszenia danin publicznych, lekceważeniem wszystkich hierarchów władzy, wzrostem popularności idei i zachowań anarchistycznych, a nawet przestępczych. Korupcja nie jest zatem problemem samym w sobie, dotyka wszystkiego i każdego. Powoduje całą kaskadę zjawisk, które stanowią zagrożenie dla każdego państwowego tworu, a więc także dla młodej, tak oczekiwanej i z takim trudem
i szczęściem wywalczonej, polskiej demokracji.

Powyższy tekst jest fragmentem pracy dyplomowej pt.: Status prawny radnego w RP.