|
Chcesz wiedzieć więcej? Zamów dobrą książkę. Propozycje Racjonalisty: | | |
|
|
|
|
Prawo » Prawa Człowieka
Instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich [3] Autor tekstu: Małgorzata Gawlik
W literaturze określając pozycję ustrojową
rzecznika wskazuje się dwie najistotniejsze zasady:
-
zasada powiązania z Sejmem, która odnosi się do sposobu powoływania
rzecznika przez Sejm (za zgodą Senatu), odwołania, obowiązku składania
okresowych sprawozdań ze swojej działalności parlamentowi, a także
odpowiedzialności ombudsmana przed niższą izbą parlamentu;
zasada niezależności od pozostałych organów państwowych, która wiąże
się z brakiem organizacyjnej podległości
wobec innych organów (odpowiedzialność ograniczona tylko do odpowiedzialności
przed Sejmem); organy państwowe nie dysponują wobec niego żądnymi
kompetencjami pozwalającymi na kierowanie jego działalnością czy
egzekwowanie jego odpowiedzialności, a z kolei
rzecznik posiada szereg uprawnień umożliwiających mu oddziaływanie na
te organy [ 114 ].
Zależność rzecznika od parlamentu wyraża się nie tylko w sposobie
jego powołania i odwołania z urzędu, lecz również w obowiązku złożenia
przed Sejmem ślubowania, co jest przesłanką konieczną, umożliwiającą objęcie
powierzonej funkcji (art. 4 u.r.p.o.). Włączenie obu izb parlamentu w proces
powoływania rzecznika ma służyć zapewnieniu objęcia urzędu Rzecznika Praw
Obywatelskich przez kandydata niezależnego, a nie przedstawiciela tylko jednej
opcji politycznej. Stanowi dodatkową gwarancję jego niezależności. W podobnym celu ustanowiono zakaz członkostwa RPO w partiach politycznych czy związkach
zawodowych [ 115 ].
Swoiste przejawy podległości Rzecznika Praw Obywatelskich w stosunku do władzy
ustawodawczej są jedną z klasycznych cech tej instytucji i przybliżają
polski urząd ombudsmana do koncepcji jej skandynawskiego odpowiednika [ 116 ]. P. Sarnecki wskazuje na inną fundamentalną cechę urzędu, jaką jest
niezawisłość (której wraz z zasadą niezależności ustawodawca nadaje w art. 210 rangę konstytucyjną). Zasada niezawisłości, (rozumianej jako działanie
według własnego sumienia i na podstawie przepisów prawa oraz brak związania
jakimikolwiek zaleceniami czy instrukcjami ze strony innych organizacji, osób bądź
instytucji w rozstrzyganiu konkretnych spraw), w odniesieniu do urzędu
rzecznika wyraża się także w swobodnym decydowaniu o podjęciu lub nie podjęciu
określonej sprawy do prowadzenia [ 117 ].
Zasada niezawisłości określana jest w literaturze prawniczej poprzez takie
cechy jak:
-
bezstronność wobec uczestników postępowania;
-
samodzielność w stosunku do władz i innych organów sądowych;
-
niezależność od wpływu czynników społecznych (a w tym partii
politycznych);
-
niezależność od organów pozasądowych;
-
wewnętrzna niezależność sędziego [ 118 ].
Należy uznać, iż w odniesieniu do rzecznika cechami składającymi się
na pojęcie niezawisłości są: bezstronność, samodzielność, niezależność
od czynników społeczno-politycznych oraz wewnętrzna niezależność
[ 119 ]. Niezawisłość i niezależność mają gwarancję w postaci immunitetu
formalnego oraz nietykalności (art. 210 konstytucji). Na podstawie przyznanego
immunitetu, rzecznik nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej
ani pozbawiony wolności bez zgody Sejmu. Nie może również bez zgody Sejmu
zostać zatrzymany albo aresztowany (wyjątkiem będzie
złapanie rzecznika na gorącym uczynku w momencie popełnienia przestępstwa,
jeśli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania). W sytuacji zatrzymania rzecznika następuje powiadomienie Marszałka Sejmu. Może
nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego [ 120 ]. Niewątpliwie skuteczną gwarancją prawną umożliwiającą sprawowanie
przez rzecznika swego urzędu jest instytucjonalna zasada nieusuwalności w czasie trwania kadencji. U.r.p.o. w art.7określa
sytuacje, których zaistnienie przewiduje możliwość odwołania rzecznika
przed upływem czteroletniej kadencji. Tak więc będzie to możliwe wtedy, gdy
rzecznik:
-
zrzekł się wykonywania obowiązków;
-
stał się trwale niezdolny do pełnienia obowiązków na skutek choroby,
ułomności lub spadku sił;
-
sprzeniewierzył się złożonemu ślubowaniu.
Odwołanie należy do Sejmu (bez udziału Senatu) [ 121 ]. „Wnioski do rzecznika mogą kierować osoby fizyczne: zarówno obywatele
polscy, jak i cudzoziemcy znajdujący się pod jurysdykcją państwa polskiego
czy bezpaństwowcy; osoby prawne: organizacje obywatelskie (fundacje,
stowarzyszenia), przedsiębiorcy (np. spółki), czy organy jednostek samorządu
terytorialnego, zawodowego, gospodarczego; jednostki nie posiadające osobowości
prawnej, jeżeli w myśl przepisów mogą być podmiotami praw i obowiązków
(np. samorządy uczniowskie, komitety rodzicielskie). Każdy więc może złożyć
skargę na naruszające sferę jego praw lub wolności działania organów władzy
publicznej, tj. podmiotów sprawujących na mocy przepisów
szczególnych władztwo (mających moc wydawania wiążących — szeroko
rozumianych — decyzji kształtujących sytuację prawną i faktyczna podmiotu).
Rzecznik Praw Obywatelskich może także podejmować czynności z własnej
inicjatywy, m. in. na skutek informacji zamieszczonej w środkach masowego
przekazu oraz na wniosek Rzecznika Praw Dziecka" [ 122 ]. Ustawowym przedmiotem kontroli rzecznika jest zgodność z prawem
zachowania się podmiotów kontrolowanych, co oznacza rozciągnięcie kontroli
zarówno na działania, jak i bezczynność, określoną w u.r.p.o. „zaniechaniem" (art. 1 ust. 3
u.r.p.o.). Przykładem
takiej bezczynności czy „zaniechania" organów władzy publicznej jest np.
niewydanie przez nie aktów wykonawczych do ustaw czy wieloletnie przewlekanie
się postępowań sądowych. Różne mogą
być formy naruszeń praw i wolności obywatelskich. Zaliczają się do nich
bezprawne działania faktyczne (np. usunięcie obywatela z lokalu mieszkalnego
bez wymaganego tytułu prawnego lub dość często spotykane w ostatnich latach
zjawisko, jakim jest „fala" w wojsku i brak reakcji na nią przez organy
wojskowe), jak i działania w sferze stanowienia prawa, wydawania aktów w sprawach indywidualnych (decyzji i postanowień administracyjnych oraz orzeczeń
sądowych), podejmowania czynności egzekucyjnych, a także innych czynności
pociągających skutki prawne (np. czynności rejestracyjnych). Może to być również
odmowa podjęcia działań w sytuacji, gdy obywatelowi przysługują uprawnienia
wynikające bezpośrednio z przepisów prawa (np. dopuszczenie do korzystania z usług zakładu użyteczności publicznej) [ 123 ]. Kryterium branym pod uwagę podczas kontroli dokonywanej przez rzecznika,
stanowi legalność działań podmiotów kontrolowanych. Oprócz tego bierze pod
uwagę społeczny aspekt spraw badając, czy nie zostały naruszone zasady współżycia i sprawiedliwości społecznej (art. 1 ust. 3 u.r.p.o.) [ 124 ].
To ostatnie kryterium czyni z Rzecznika Praw Obywatelskich instytucję w pełni
gwarantującą przestrzeganie konstytucyjnej formuły z art. 2, proklamującej
Rzeczpospolitą Polską demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym
zasady sprawiedliwości społecznej. Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż oba
kryteria: legalność oraz zgodność z zasadami współżycia i sprawiedliwości
społecznej mają samodzielny charakter. W wyniku tego rzecznik może podejmować
działania także w sytuacji, gdy pomimo zgodności z prawem działań
konkretnego organu dochodzi do wykorzystania przyznanych prawnie kompetencji
wbrew zasadom współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej.
Sytuacja taka może mieć miejsce wtedy, gdy organ dopuści się niezgodnej z punktu widzenia przestrzegania i realizacji praw lub wolności jednostki
interpretacji tzw. klauzul generalnych zawartych w przepisach prawa [ 125 ]. Rzecznik Praw Obywatelskich jest z założenia organem apolitycznym, który
nie angażuje się w różnego rodzaju akcje, apele i protesty mające na celu
wywarcie presji na władzę państwową (RPO 18602/88/I), jak również nie należy
do jego obowiązków zastępowanie czy wyręczanie decydentów politycznych w podejmowaniu i formułowaniu ocen (RPO 2554/88/I). Ustawa o rzeczniku nie włącza
też do zakresu jego właściwości prowadzenia
arbitrażu społecznego w sytuacji zaistnienia sporu zbiorowego zmiany samego
praw [ 126 ]. Należy zauważyć, iż brak przyznania rzecznikowi inicjatywy
legislacyjnej przez ustawodawcę wyłącza obszar ingerencji rzecznika w proces
tworzenia prawa z zakresu jego kompetencji (pomimo iż ustawodawca umożliwia
rzecznikowi sygnalizowanie w razie konieczności takich zmian, ale tylko w związku z potrzebą zapewnienia lepszej ochrony praw i wolności obywatelskich)
[ 127 ]. Rzecznik w swojej działalności nie narusza kompetencji i samodzielności
organów administracyjnych, jak i z drugiej strony nie wyręcza ich ani nie
zwalnia z ich ustawowych obowiązków. Charakterystyczną
cechą, odróżniającą tę instytucję od innych, jest założenie oparcia
skuteczności działania na osobistym autorytecie sprawującego funkcję oraz na
merytorycznej (społecznej i prawnej) trafności jego ustaleń i wniosków,
zamiast na klasycznych formach działań władczych [ 128 ]. J. Kochanowski, rzecznik piątej kadencji, wypowiadał się na temat
skuteczności działania RPO: "skuteczność tę zwiększa możność zaskarżenia
przez ombudsmana aktu prawnego czy czynności organu administracji do właściwych
sądów i Trybunału Konstytucyjnego. Możliwość ta siłą rzeczy wpływa na
stanowisko organu, do którego ombudsman kieruje wystąpienie. W tych państwach, w których tak jak w Polsce ombudsman ma prawo kierować swoje środki prawne do
organów niezależnych i niezawisłych sądów i trybunałów, tam
jego rola, pozycja i skuteczność jest większa. Skuteczność ta w Polsce, w przypadku spraw kończących się na szczeblu organów administracji wynosi ok. 25%, W przypadkach zaś, w których polski ombudsman zaskarża akty lub działania
administracji oraz orzeczenia sądowe do właściwych sądów i Trybunału
Konstytucyjnego skuteczność ta wynosi 85-88%" [ 129 ].
1 2 3 4 Dalej..
Przypisy: [ 114 ] T. Bichta [w:] B. Szmulik, M. Żmigrodzki (red.), Ustrój
organów ..., op. cit., s. 225. [ 115 ] Wystąpienie A. Zolla z dnia 7.12.2004 r. w Wyższej
Szkole..., op. cit. [ 116 ] S.
Patyra [w:] W. Skrzydło (red.), Polskie prawo..., op. cit., s. 441. [ 117 ] Z. Jarosz [w:] L. Garlicki (red.), Rzecznik
Praw..., op. cit.,s.52. [ 118 ] S. Trociuk, Ustawa o Rzeczniku...,
op. cit., s. 29. [ 120 ] P. Sarnecki, Prawo...,
op. cit., s. 405. [ 121 ] T.
Zieliński, Rzecznik Praw Obywatelskich..., op. cit., s. 35. [ 122 ] Wystąpienie A. Zolla z dnia 7.12.2004 r. w Wyższej Szkole..., op. cit. [ 123 ] J. Świątkiewicz, Rzecznik
Praw Obywatelskich..., op. cit., s. 58 i n. [ 124 ] T. Bichta [w:] B.
Szmulik, M. Żmigrodzki (red.), Ustrój organów..., op. cit., s. 156. [ 125 ] P.
Sarnecki, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004 r., s. 410 i n. [ 126 ] W. Taras, A. Wróbel [w:] W. Taras (red.), Państwo i prawo,
z. 7 (521),Warszawa 1989 r.,s. 67. [ 127 ] A. Karnicka, [w:] L. Kubicki (red.), Państwo i prawo, z. 11
(525), Warszawa 1990 r., s. 71. [ 128 ] Z. Jarosz [w:] L.
Garlicki (red.), Rzecznik Praw..., op. cit., s. 46 i n. [ 129 ] Wystąpienie dr J.
Kochanowskiego, Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 11.6.2006 r. Ombudsman a sądownictwo na międzynarodowej konferencji europejskich ombudsmanów w Wiedniu, BRPO. « Prawa Człowieka (Publikacja: 03-12-2006 )
Wszelkie prawa zastrzeżone. Prawa autorskie tego tekstu należą do autora i/lub serwisu Racjonalista.pl.
Żadna część tego tekstu nie może być przedrukowywana, reprodukowana ani wykorzystywana w jakiejkolwiek formie,
bez zgody właściciela praw autorskich. Wszelkie naruszenia praw autorskich podlegają sankcjom przewidzianym w
kodeksie karnym i ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych.str. 5136 |
|