|
Chcesz wiedzieć więcej? Zamów dobrą książkę. Propozycje Racjonalisty: | | |
|
|
|
|
Prawo » Prawo wyznaniowe » Podręcznik dla kościołów
Uchwalenie ustawy dla związku wyznaniowego [1] Autor tekstu: Paweł Borecki
Zarówno Konstytucja RP z 1997 r., jak i ustawy nie precyzują trybu
wydawania ustaw określających stosunki między państwem a określonymi związkami
wyznaniowymi, na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi
przedstawicielami. Sprawę komplikuje fakt, że art. 25 ust. 5 stosuje się
bezpośrednio, jest to przepis samowykonalny, nieodsyłający do właściwych
ustaw, w szczególności do ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania.
Pewnych wskazówek dostarcza orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia
2003 r. (K 13/02) oraz wypowiedzi doktryny prawa wyznaniowego i konstytucyjnego — nie są one jednak prawnie wiążące. Mimo inicjatywy zgłoszonej przez
kilka (bodaj siedem) związków wyznaniowych Rada Ministrów nie zajęła
oficjalnego stanowiska w sprawie urzeczywistnienia art. 25 ust. 5 Konstytucji,
trwają podobno prace studyjne nad jego wypracowaniem. Z nieoficjalnie
uzyskanych informacji wynika, że rząd powstrzymuje się od realizacji norm
wynikających z omawianego przepisu, z obawy, że zawarcie umowy z jednym związkiem
wyznaniowym i uchwalenie na tej podstawie odpowiedniej ustawy spowoduje lawinę
wniosków o chwalenie ustaw na podstawie umów z Radą Ministrów. Nie ma zatem
decyzji politycznej, aby urzeczywistnić kompleksowo art. 25 ust. 5 i nie należy
się jej zapewne rychło spodziewać. Pojawiła się natomiast praktyka polegająca
na nowelizowaniu ustawodawstwa wyznaniowego nie w drodze specjalnie w tym celu
uchwalanych ustaw, lecz przepisami ustaw regulujących poszczególne,
niekonfesyjne sfery życia, np. sprawy podatkowe. W ten sposób obchodzi się
konstytucyjny wymóg zawarcia odpowiednich umów i następnie dopiero uchwalenia
stosownych ustaw. Projekt ustawy o zmiana ustawy o powszechnym obowiązku
obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie niektórych ustaw wniesiony
przez rząd w listopadzie 2002 r. (Sejm IV kadencji — druk nr 1167) przewidywał
m.in. zmianę art. 39 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, dotyczącego
odroczenia służby wojskowej alumnom wyższych seminariów duchownych, osobom
zakonnym, nowicjuszom w zakonach oraz słuchaczom szkół duchownych związków
wyznaniowych mających osobowość prawną. Propozycja ta była przedmiotem
posiedzenia Komisji Wspólnej Rządu i Episkopatu, a także przedmiotem
konsultacji z zainteresowanymi kościołami i innymi związkami wyznaniowymi,
posiadającymi wyższe seminaria duchowne, zgromadzenia zakonne i szkoły
duchowne. Powyższy projekt został zaakceptowany przez wszystkich
zainteresowanych. Jedynie Rada Kościoła Chrześcijan Baptystów w RP, nie zgłaszając
uwag do projektu, wyraziła przekonanie oparte na przepisie art. 25 ust. 5
Konstytucji, że projektowana nowelizacja może nastąpić wyłącznie po
podpisaniu przez Radę Ministrów stosownej umowy z przedstawicielstwem Kościoła W ocenie Rządu nowelizacja ta, nie wprowadzająca żadnych zmian do ustaw o stosunku państwa do poszczególnych kościołów i innych związków
wyznaniowych, jako dotycząca przepisu o charakterze powszechnym, nie mieści się w dyspozycji art. 25 ust. 5 Konstytucji i nie wymaga określonego tam trybu postępowania. W opinii Trbunału Konstytucyjnego, wyrażonej w orzeczeniu z 2 kwietnia
2003 r., do istotnych elementów konstytucyjnego statusu kościołów i związków
wyznaniowych należy zasada stanowienia regulacji prawnych dotyczących tych wspólnot w drodze dwustronnej. Wymóg wcześniejszej umowy między Radą Ministrów a przedstawicielami kościoła, w ocenie Trybunału stosuje się również do
uchwalania ustaw regulujących stosunek państwa do Kościoła Katolickiego. TK
przytacza w orzeczeniu stanowisko prof. Zbigniewa Witkowskiego, zgodnie z którym
art. 25 ust 5 oznacza, że umowa zawierana przez Radę Ministrów z właściwymi
przedstawicielami kościołów i związków wyznaniowych determinuje poważnie,
lub wręcz przesądza, treść przyszłej ustawy partykularnej. Zdaniem Trybunału
każdy kościół i związek wyznaniowy może wystąpić do Rady Ministrów z wnioskiem o podjęcie rozmów w celu zawarcia umowy dotyczącej jego statusu.
Odnosząc się do art. 25 ust. 4 i 5 wspomniany organ stwierdził, że
Konstytucja gwarantuje kościołom i związkom wyznaniowym równe prawa do
zawarcia umów w sprawie unormowania ich stosunków z państwem, a w szczególności
równość w wprowadzeniu negocjacji, w których dochodzi do wspólnych ustaleń
co do ukształtowania wzajemnych stosunków. Jednym z celów tej regulacji
konstytucyjnej, stwarzającej obowiązek negocjowania rozwiązań prawnych
dotyczących danego kościoła z jego przedstawicielami, jest dostosowanie treści
ustawodawstwa dotyczącego spraw wyznaniowych do specyfiki poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych. Wyklucza to, w ocenie TK, identyczność rozwiązań
dotyczących poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych. Z art. 25
Konstytucji według Trybunału, wynika dla organów władzy publicznej (czyli również
dla organów samorządu terytorialnego) obowiązek poszukiwania w sferze stosunków z kościołami i związkami wyznaniowymi rozwiązań prawodawczych o charakterze
konsensualnym, które znajdują akceptację adresatów. Ustawodawca nie może
zatem podejmować jednostronnych ingerencji w sferę stosunków między poszczególnymi
kościołami i związkami wyznaniowymi. Konstytucja pozostawia szeroki zakres
swobody zainteresowanym kościołom i związkom wyznaniowym oraz Radzie Ministrów w zakresie kształtowania treści prawodawstwa, które ich dotyczy. Swoboda ta
nie jest jednak nieograniczona, ponieważ przyjęte rozwiązania prawne, muszą
być zgodne z normami konstytucyjnymi, w tym m.in. z zasadą równości
jednostek oraz z zasadą równouprawnienia kościołów i związków
wyznaniowych.
Przy interpretacji art. 25 ust. 5 niebezpodstawne jest uwzględnienie
pierwszoplanowej zasady równouprawnienia związków wyznaniowych, wyrażonej w ust. 1 art. 25 oraz intencji twórców Konstytucji z 1997 r., którzy wobec
podpisania Konkordatu ze Stolicą Apostolską oraz perspektywy jego ratyfikacji
pragnęli zapewnić innym kościołom i związkom wyznaniowym gwarancje ich
statusu prawnego, na ile to możliwe, zbliżone do Kościoła Katolickiego. Na
tej podstawie można przyrównywać tryb wydawania ustaw na podstawie umów z Radą Ministrów oraz treść tych aktów odpowiednio do treści oraz trybu
zawarcia i ratyfikacji Konkordatu z 1993 r., tym bardziej, że samo tylko
brzmienie art. 25 ust. 5 niejednokrotnie uprawnia do rozbieżnych interpretacji.
Wydaje się, iż przedstawiona koncepcja jest bliska kierownictwu Departamentu
Wyznań i Mniejszości Narodowych MSWiA.
Zdaniem prof. Michała Pietrzaka art. 25 ust. 5 nakłada na Radę Ministrów
obowiązek zawierania umów z każdym kościołem lub związkiem wyznaniowym, których
liczba przekroczyła już 120. Odmowa rozpoczęcia pertraktacji lub ich przedłużanie
uzasadniać będzie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego (obecnie wojewódzkiego
sądu administracyjnego) lub Trybunału Konstytucyjnego. Rada Legislacyjna przy
Prezesie Rady Ministrów podziela ten pogląd. Obowiązek zawierania umów
dotyczy niewątpliwie związków wyznaniowych wpisanych do rejestru lub posiadających
indywidualne ustawy regulujące ich stosunki z państwem. Różnicowanie związków
wyznaniowych w tej sferze na podstawie kryterium czasu ich istnienia w Polsce,
liczby wyznawców, czy terytorialnego zakresu działalności jest na gruncie
Konstytucji bezpodstawne i sprzeczne z zasadą równouprawnienia. Dyskusyjne
jest, czy uprawnienie określone w art. 25 ust. 5 przysługuje także wspólnotom
religijnym nie posiadających osobowości prawnej. Z inicjatywą wszczęcia
rokowań w sprawie zawarcia umowy i wydania na jej podstawie ustawy powinien
wystąpić przede wszystkim sam związek wyznaniowy. Dopuszczalne jest za zgodą
zainteresowanych zawarcie przez Radę Ministrów jednocześnie umowy z kilkoma
związkami wyznaniowymi, zwłaszcza o zbliżonej doktrynie, czy rodowodzie
historycznym. Stanowisko takie akceptuje m.in. Rada Legislacyjna. Umowa z Rządem
powinna określać przynajmniej istotne elementy przyszłej ustawy. Optymalnym
rozwiązaniem dla związku wyznaniowego jest sformułowanie umowy w taki sposób,
aby po krótkim wprowadzeniu, stwierdzającym osiągnięcie porozumienia przez
pełnomocnych przedstawicieli Rządu i danego związku wyznaniowego oraz zawierającym
zobowiązanie Rządu do wniesienia odpowiedniego projektu ustawy
do Sejmu w konkretnym terminie, następował załącznik do umowy, zwierający szczegółowy, wynegocjowany
projekt ustawy. Umowa z Rządem powinna określać przede wszystkim, w jakim
stopniu okoliczności o charakterze religijnym, zaistniałe na gruncie danego
wyznania, mają wywierać skutki w sferze państwowego porządku prawnego.
Zgodnie z zasadą niezależności państwa i związków wyznaniowych oraz
autonomii tych ostatnich umowa, a w konsekwencji ustawa, nie powinna wchodzić w sferę suwerennych, „świeckich" uprawnień państwa, a zarazem w sprawy ściśle
religijne danego kościoła. W szczególności Rada Legislacyjna aprobuje
stanowisko, że od chwili wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. każdorazowa
zmiana ustaw określających stosunki między państwem a danymi związkami
wyznaniowymi, w tym kilkunastu już istniejących, wymagać będzie zawarcia
stosownej umowy między Radą Ministrów a właściwymi przedstawicielami kościołów i związków wyznaniowych. Stosowny projekt ustawy może wnieść do Sejmu każdy
podmiot uprawniony do realizacji inicjatywy ustawodawczej, w tym grupa
obywateli. Rada Ministrów jest predysponowana, jako podmiot negocjujący umowę
ze związkiem wyznaniowym, do wniesienia stosownego przedłożenia. Rząd może
wnieść taki projekt ustawy jako pilny, w celu skrócenia postępowania
ustawodawczego. Kwestie wspomniane można sprecyzować w umowie. Treść umowy
między Radą Ministrów i danym związkiem wyznaniowym jest bezwzględnie wiążąca
dla każdego podmiotu wykonującego inicjatywę ustawodawczą. Art. 25 ust. 5
ogranicza kompetencje ustawodawcze parlamentu. Sejm i Senat wnosząc poprawki do
odpowiedniego projektu ustawy nie mogą naruszać żadnych istotnych treści
umowy odzwierciedlonych w projekcie ustawy, a później w samej już uchwalonej
ustawie. Rozwiązaniem, odpowiadającym zasadzie równouprawnienia wyznań i analogicznym do procedury ratyfikacji Konkordatu, jest jedynie przyjęcie albo
odrzucenie przez parlament wniesionego przez Rząd projektu ustawy o stosunku państwa
do danego związku wyznaniowego, projektu stanowiącego załącznik do umowy
zawartej przez Radę Ministrów z określona denominacją.
Próbą urzeczywistnienia art. 25 ust. 5 Konstytucji był projekt umowy
między Radą Ministrów a Polskim Autokefalicznym Kościołem Prawosławnym
przygotowany w Departamencie Wyznań MSWiA w 2002 r. :
UMOWA
między
Radą Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej i Polskim Autokefalicznym Kościołem
Prawosławnym
podpisana w Warszawie dnia
..................................…… 2002 r.
W celu określenia stosunków pomiędzy Rzecząpospolitą
Polską a Polskim Autokefalicznym
Kościołem Prawosławnym w sposób określony w art. 25 ust. 5 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej Rada Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej,
reprezentowana przez .............................................., i Polski Autokefaliczny Kościół Prawosławny, reprezentowany przez
...............................................
uzgodnili, co następuje:
1 2 Dalej..
« Podręcznik dla kościołów (Publikacja: 01-09-2002 Ostatnia zmiana: 04-02-2004)
Wszelkie prawa zastrzeżone. Prawa autorskie tego tekstu należą do autora i/lub serwisu Racjonalista.pl.
Żadna część tego tekstu nie może być przedrukowywana, reprodukowana ani wykorzystywana w jakiejkolwiek formie,
bez zgody właściciela praw autorskich. Wszelkie naruszenia praw autorskich podlegają sankcjom przewidzianym w
kodeksie karnym i ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych.str. 2547 |
|