Przemówienie Ministra Spraw Zagranicznych Andrzeja Olechowskiego w Sejmie podczas debaty nad projektem ustawy ratyfikacyjnej
(30 czerwca 1994 r., Warszawa)

Panie Prezydencie, Panie Marszałku, Wysoka Izbo,
Rząd ma zaszczyt przedstawić dzisiaj projekt ustawy, upoważniającej Prezydenta RP do ratyfikacji konkordatu, który Rzeczpospolita Polska i Stolica Apostolska podpisały 28 lipca 1993 r.
Rząd, w którego imieniu przemawiam nie uczestniczył w negocjowaniu tekstu konkordatu. Chcę to podkreślić. Niezależnie jednak od tego, który z rządów RP negocjuje i podpisuje umowy międzynarodowe obowiązek wywiązania się z zaciągniętych zobowiązań ciąży na Państwie. Rząd premiera Pawlaka pragnie, z pomocą Wysokiej Izby, wywiązać się z zobowiązania, które w lipcu ubiegłego roku Rzeczpospolita Polska zaciągnęła wobec Stolicy Apostolskiej.
Rząd wie dobrze, że podpisanie konkordatu wywołało wiele pytań, na które trzeba odpowiedzieć przed ratyfikacją. Jedno z najważniejszych dotyczy celów, które ratyfikacja konkordatu pozwoli osiągnąć. W pytaniu tym zawarta jest nieraz sugestia, że konkordat jest umową niepotrzebną, ponieważ najistotniejsze dla Państwa i Kościoła katolickiego zagadnienia zostały już odpowiednio uregulowane w utrzymanych w mocy artykułach 81 i 82 Konstytucji oraz w trzech ustawach z 17 maja 1989 r. (O stosunku Państwa do Kościoła katolickiego, O gwarancjach wolności sumienia i wyznania, O ubezpieczeniu społecznym duchownych).
Tak jednak nie jest. Uregulowania wymaga chociażby ważny problem zakresu i zasad porozumiewania się Państwa i Kościoła w sprawach struktur organizacyjnych i obsadzania stanowisk kościelnych. Dekret z 31 grudnia 1956 r. został uchylony w 1989 r. Zawarte w nim rozwiązania nie byłyby już dziś możliwe do przyjęcia dla obu stron. Obok zagadnień, które trzeba unormować inaczej niż w przeszłości, pojawiły się w ciągu ostatnich dziesięcioleci zagadnienia nowe, które Rzeczpospolita Polska i Stolica Apostolska unormują w stosunkach wzajemnych po raz pierwszy: myślę chociażby o środkach masowego przekazu. Strony uznały przy tym, że najważniejsze sprawy wspólnej troski powinny zostać uregulowane w jednej umowie odpowiedniej rangi. Taką umową jest konkordat.
Odpowiadając zatem na pytanie o cel zawarcia konkordatu, należy powiedzieć, że jest nim przede wszystkim uregulowanie w jednym dokumencie podstawowych zagadnień związanych z zadaniami, które wypełnia Kościół katolicki. W przekonaniu Rządu, cel ten został osiągnięty. Czy byłoby to możliwe bez zawarcia konkordatu? W stosunkach z wyznaniami religijnymi demokratyczne państwo powinno kierować się życzliwością. Oznacza to również, że, w miarę możliwości, Państwo gotowe jest uwzględniać ich życzenia. Życzenie hierarchii i wiernych Kościoła katolickiego, żeby właśnie zawarcie konkordatu zamknęło ostatecznie okres, który 12 września 1945 r. rozpoczęła uchwała Rady Ministrów o uznaniu za wygasły konkordat z 10 lutego 1925 r., spotkało się z pełnym zrozumieniem Rządu p. premier Hanny Suchockiej. Rząd premiera Pawlaka podziela to stanowisko.
Jednym z podstawowych celów i skutków konkordatu jest jasne rozdzielenie sfery kompetencji Kościoła i Państwa. Jednocześnie wyznaczony zostaje zakres stosowania prawa polskiego i prawa kanonicznego. Tym samym konkordat usuwa „szarą strefę", w której mogłoby następować zderzenie kompetencji władz państwowych i kościelnych.
Kolejne pytanie, które wymaga odpowiedzi, brzmi: dlaczego Rząd, przedstawiając Wysokiej Izbie niniejszy projekt ustawy, opowiada się za regulowaniem stosunków między Państwem a Kościołem katolickim i innymi związkami wyznaniowymi w wielu odrębnych aktach prawnych, zamiast unormować tę dziedzinę jednym aktem. Otóż wydaje się, że wady tego ostatniego rozwiązania wzięłyby górę nad jego zaletami. Taki akt prawny musiałby być bowiem bardzo ogólny i, w związku z tym, nie mógłby uwzględniać w dostatecznej mierze różnych potrzeb, różniących się, działających w Polsce związków wyznaniowych. Jest to natomiast możliwe w przygotowanych oddzielnie, i zawsze w porozumieniu z uprawnionymi przedstawicielami związków wyznaniowych, umowach czy aktach prawnych. Rząd uważa zatem, że zasady ogólne, które są zawarte w Konstytucji oraz w ustawie o gwarancjach wolności sumienia i wyznania — i odnoszą się do wszystkich wyznań, należy uzupełnić bardziej szczegółowymi normami odnoszącymi się do współpracy Państwa z poszczególnymi związkami wyznaniowymi.
Również z tego powodu Rząd uznał konkordat za najwłaściwszą formę uregulowania stosunków między RP a Stolicą Apostolską i Państwem a Kościołem katolickim. W przekonaniu Rządu, przepisy konkordatu powinny znaleźć odzwierciedlenie w przepisach ustaw regulujących stosunki Państwa z innymi kościołami i związkami wyznaniowymi. Prawdą jest, że sytuacja prawna Kościoła katolickiego w RP zostanie tym samym uregulowana umową międzynarodową, którą strony mogą zmieniać jedynie za obopólną zgodą, podczas gdy sytuację prawną innych związków wyznaniowych regulować będą ustawy, które ustawodawca może — choć oczywiście trudno przypuszczać, by zamierzał — zmieniać w trybie jednostronnym. Przyczyna tego stanu rzeczy jest powszechnie znana — Stolica Apostolska, uznany podmiot prawa międzynarodowego, korzysta z ius tractatum, który nie przysługuje najwyższym przedstawicielstwom innych związków wyznaniowych.
Niemniej problem nierównego traktowania istnieje. Możliwe jest jednak rozwiązanie, które dałoby również innym niż Kościół katolicki związkom wyznaniowym pełną gwarancję, że przepisy, normujące ich sytuację prawną, nie będą mogły być zmieniane inaczej niż za ich zgodą. Myślę o porozumieniach, które Rząd negocjowałby i zawierał z krajowymi przedstawicielstwami związków wyznaniowych. Po zatwierdzeniu przez Parlament i opublikowaniu w Dzienniku Ustaw, porozumienia te zyskiwałyby moc ustawy, a ich modyfikacja wymagałaby zgody obydwu stron.
Zawieranie takich porozumień jest, w świetle obowiązujących obecnie przepisów konstytucyjnych, niemożliwe. Żywimy nadzieję, że z chwilą wejścia w życie nowej ustawy zasadniczej ten stan rzeczy się zmieni.
Konkordat został podpisany i, jeśli Wysoka Izba wyrazi zgodę, zostanie ratyfikowany przed uchwaleniem nowej Konstytucji. Kolejność ta może budzić wątpliwości. Nie rozwiewa ich w pełni, trudna skądinąd do zlekceważenia, uwaga, że oczekiwanie na nową ustawę zasadniczą nie zwalnia Rządu od obowiązku kształtowania powiązań traktatowych Państwa. Konkordat jest bowiem umową szczególną, obejmującą zakresem regulacji również zagadnienia o podstawowym znaczeniu dla ustroju państwa, których rozstrzygnięcie należy do ustawodawcy konstytucyjnego. Słychać zatem głosy, że Rząd postąpiłby właściwiej, gdyby zaczekał, aż ustawodawca konstytucyjny wykona swoje zadanie, i podpisał konkordat ze Stolicą Apostolską dopiero po uchwaleniu nowej ustawy zasadniczej.
Temu rozumowaniu można przeciwstawić spostrzeżenie, że szybkie zakończenie prac nad przygotowaniem nowej Konstytucji wydawało się w połowie ubiegłego roku niepewne. Trzeba było zatem dokonać wyboru między oczekiwaniem, nadal zresztą nie wiadomo jak długim, na nową ustawę ustrojową, a zakończeniem negocjacji i podpisaniem konkordatu. Za każdym z tych wyborów przemawiały poważne racje. W lipcu 1993 r. Rząd postanowił podpisać konkordat, wychodząc z założenia, że konstytucyjne zasady prawa wyznaniowego pozostaną nie zmienione.

Panie Marszałku!
Kilka artykułów konkordatu wywołało, czemu trudno się dziwić, duże zainteresowanie opinii publicznej. Jednym z nich jest artykuł 10, w którym Rzeczpospolita Polska i Stolica Apostolska uzgodniły, że — na życzenie nupturientów — małżeństwo kanoniczne wywierać będzie od chwili zaślubin skutki, które pociąga za sobą zawarcie małżeństwa zgodnie z prawem polskim. Celem, dla którego takie uregulowanie wprowadzono, jest ograniczenie ceremonii zaślubin do tej jednej, która dla wiernych Kościoła katolickiego i innych związków wyznaniowych ma największe znaczenie.
Art. 10 konkordatu wzbudził jednak niepokój, któremu m.in. dały wyraz środowiska prawnicze. Wskazują one na niebezpieczne konsekwencje przyjętego w omawianym artykule założenia, że małżeństwo kanoniczne wywołuje skutki przewidziane w prawie polskim jedynie na życzenie stron: oznacza to bowiem również, że tylko w takim przypadku Urzędy Stanu Cywilnego zostaną o zawarciu takiego małżeństwa powiadomione. Można więc przypuszczać, że pewna liczba małżeństw sakramentalnych będzie miała, w świetle prawa polskiego, status związków nieformalnych; można też sobie wyobrazić, że znajdą się — niestety - nupturienci, którzy po zawarciu przed kapłanem małżeństwa kanonicznego z jedną osobą, wstąpią następnie w Urzędzie Stanu Cywilnego w związek małżeński z kimś innym.
Prawo może być nadużywane również w odwrotnej kolejności — najpierw ślub cywilny, a potem zawarcie małżeństwa kanonicznego.
Rząd rozumie niepokój, wywołany brzmieniem artykułu 10. Pragnę wyjaśnić, iż Rząd przedstawił władzom kościelnym postulat, by — na polecenie władzy kościelnej — kapłani, udzielający ślubu sakramentalnego, zachęcali nupturientów do składania oświadczeń woli, przewidzianych w art. 10 ust. 1 pkt 2 konkordatu, wyjaśniając jednocześnie konsekwencje nie złożenia takiego oświadczenia. Postulat ten został przez stronę kościelną przyjęty. Rząd przedstawi niezwłocznie propozycje odpowiednich uregulowań w celu rozwiązania na płaszczyźnie prawa krajowego problemów związanych z implementacją art. 10 konkordatu.
Jest rzeczą oczywistą, że podobne uregulowania będą również obowiązywać w odniesieniu do małżeństw zawieranych przed duchownymi innych religii. Wymaga tego konstytucyjna zasada równości, wyznaczająca wszystkim organom władzy linię postępowania, od której nie może być odstępstw.

Wysoka Izbo,
Przechodzę teraz do zagadnienia związanego z zakresem skutków prawnych, które powstaną w chwili wejścia w życie konkordatu. Wokół niego toczyła się w czasie ostatnich miesięcy dyskusja, w której brali udział nie tylko prawnicy. Pojawił się — i był powtarzany — pogląd, że postanowienia konkordatu, niezgodne z prawem polskim lub nie mające w nim odpowiedników, powinny być wprowadzone w obręb prawa polskiego za pośrednictwem zmian czy uzupełnień, dokonanych w należytym trybie ustawodawczym. W takiej koncepcji samo wejście w życie konkordatu nie przekłada się w żaden bezpośredni sposób na ustawodawstwo krajowe. Zmiana tego ustawodawstwa byłaby konieczną przesłanką wprowadzenia w życie konkordatu, ilekroć jego postanowienia nie powtarzają odpowiedniej normy prawa polskiego. Wreszcie, skoro na płaszczyźnie prawa międzynarodowego Państwo zobowiązało się wobec Stolicy Apostolskiej do pełnego przestrzegania wszystkich postanowień konkordatu, to wprowadzenie odpowiednich zmian lub uzupełnień w obręb ustawodawstwa wewnętrznego miałoby stanowić akt jednoczesny — jeśli nie wcześniejszy — z wejściem w życie konkordatu.
Pewną popularność zyskała opinia — zapewne oparta na omówionej właśnie koncepcji — zgodnie z którą jakakolwiek niezgodność między postanowieniami konkordatu a ustawodawstwem jest poważnym argumentem, przemawiającym przeciwko ratyfikacji tej umowy.
Koncepcja ta nie jest trafna, a oparta na niej opinia jest ponad wszelką wątpliwość błędna. Powody, dla których jest ona błędna, są oczywiste. Jakiż bowiem sens miałoby zawieranie traktatów, jeśli miałyby one powtarzać jedynie to, co zostało już zapisane w prawie krajowym? Wyższość norm krajowych nad prawnomiędzynarodowymi miałaby również ten skutek, że każda zmiana tych pierwszych zobowiązywałaby do dokonywania odpowiednich zmian w traktatach. Co jednak należałoby uczynić wówczas, gdy państwa, związane traktatem dwustronnym, chciałyby zmienić swoje prawo wewnętrzne — ale każde w innym kierunku? Zawieranie traktatów wielostronnych byłoby w ogóle niemożliwe.
Jeśli zaś chodzi o nietrafność zreferowanej Wysokiej Izbie koncepcji, to polega ona na tym, że — wbrew jej autorom — milczenie Konstytucji w kwestii stosunku prawa międzynarodowego, w tym norm traktatowych, do prawa wewnętrznego nie wyklucza traktatu z katalogu źródeł prawa i nie narzuca ścisłego rozgraniczenia sfery prawnomiędzynarodowej od sfery prawa krajowego. Nie można też zgodzić się z wnioskiem, który referowana koncepcja narzuca, że tylko wyraźny przepis konstytucyjny może być podstawą skuteczności norm prawa traktatowego w porządku prawa krajowego. Jest przecież inaczej — brak odpowiedniej normy konstytucyjnej nie wyklucza bezpośredniego obowiązywania normy traktatowej w obrębie prawa krajowego.
Jest zresztą prawdą, że w polskim systemie prawnym nie ma normy konstytucyjnej tego rodzaju. Nie oznacza to jednak, że problem skuteczności norm traktatowych w porządku wewnętrznym jest całkowicie nierozstrzygnięty. W uchwale Sądu Najwyższego z 12 czerwca 1992 roku, czytamy bowiem, że „uchwalenie ustawy o wyrażeniu zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej oznacza transformację traktatu w prawo krajowe o randze ustawowej". Uchwała ta została przyjęta w trybie przewidzianym dla wyjaśnienia przepisów prawnych, które budzą wątpliwości lub ich stosowanie wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. Jest to więc uchwała Sądu Najwyższego o charakterze ogólnym, w której została sformułowana zasada przyjęta następnie w orzecznictwie poszczególnych Izb Sądu. Jest to zatem zasada ustalona. Wobec nieistnienia normy konstytucyjnej, przepisu ustawy czy sprzecznego z nią orzeczenia, zasada ta przesądza, w obecnym stanie prawnym, rozwiązanie problemu skuteczności norm traktatowych w prawie polskim. Należy zatem powiedzieć, że w myśl obowiązującego w Polsce prawa uchwalenie przez Sejm ustawy o wyrażeniu zgody na ratyfikację traktatu oraz ratyfikacja dokonana przez Prezydenta RP oznacza, że, z chwilą wejścia w życie, postanowienia traktatu nabywają bezpośredniej skuteczności w prawie krajowym. Taka skuteczność dotyczy wszystkich norm mających charakter samowykonalny, a więc kształtujących bezpośrednio prawa i obowiązki osób fizycznych lub prawnych. Tym samym również samowykonalne normy konkordatu będą, z chwilą ratyfikacji tej umowy, bezpośrednio stosowalne w porządku prawnym naszego Państwa.
Istnieją cztery różne sytuacje, w których normy zawarte w konkordacie mogą być bezpośrednio stosowane w porządku krajowym.
Po pierwsze, norma traktatowa może uchylić normę prawa krajowego o tym samym stopniu szczegółowości. Przykładem są postanowienia art. 6 konkordatu, zgodnie z którym tworzenie właściwych Kościołowi struktur, w tym jednostek organizacyjnych zakonów, należy do kompetencji władzy kościelnej. Artykuł ten wyłącza stosowanie art. 13 ust. 6 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego, zgodnie z którym utworzenie jednostki organizacyjnej zakonu, który istnieje za granicą, a do tej pory nie działał w Polsce, wymaga konsultacji między Sekretariatem Episkopatu Polski a Ministrem-Szefem URM. Inna sprzeczność zachodzi między art. 9 ust. 2 konkordatu a art. 17 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego. Konkordat uzależnia możliwość rozszerzenia wykazu dni wolnych od pracy, będących świętami kościelnymi, od porozumienia stron, tj. Rzeczypospolitej Polskiej i Stolicy Apostolskiej, podczas gdy w myśl ustawy warunkiem dokonania zmian w tym wykazie jest odpowiednie porozumienie między Rządem RP a Konferencją Episkopatu Polski, przyznając je Stolicy Apostolskiej. Warto w tym miejscu zauważyć, że skrócenie wykazu dni wolnych od pracy nie jest wykluczone, choć konkordat tę kwestię pomija.
Druga sytuacja, w której normy zawarte w konkordacie są stosowane w sposób bezpośredni pojawia się wówczas, gdy norma traktatowa jest bardziej szczegółowa od normy ustawowej. Przykładem jest art. 12 ust. 2 konkordatu, zgodnie z którym program nauczania religii katolickiej oraz podręczniki opracowuje władza kościelna i podaje do wiadomości kompetentnej władzy państwowej. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 22 ust. 2 Ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z ustawą Minister Edukacji Narodowej ustala zestaw dopuszczonych do użytku szkolnego programów i podręczników szkolnych.
Zdarzyć się może również sytuacja trzecia — odwrotna, polegająca na uściśleniu ogólnej normy konkordatowej przez wcześniejszą normę ustawową. Przykładem jest art. 17 ust. 3 konkordatu, odczytany w związku z art. 32 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego. Przepis konkordatu przewiduje konieczność zawierania umowy z duchownymi, wykonującymi obowiązki kapelanów w zakładach penitencjarnych. Przepis ustawy wyłącza możliwość opłacania kapelanów, wykonujących takie obowiązki. Wyrażona w ustawie zasada nieodpłatności pozostaje w mocy. Podobnie zostanie rozwiązany pozorny konflikt, wynikający ze zbiegu art. 15 ust. 3 konkordatu, który przewiduje dotowanie Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego, z art. 1 ustawy o finansowaniu KUL-u z budżetu państwa. Wynikające z ustawy wyłączenie dotowania inwestycji budowlanych KUL-u pozostaje w mocy.
Od tej sytuacji odróżnić należy taką, w której szczegółowy przepis prawa polskiego nie pozwala na zbyt ogólną i w związku z tym, w części kontrowersyjną, interpretację zapisu konkordatu. I tak, wyraźny przepis art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, stosownie do którego w miejscowościach, w których nie ma cmentarzy komunalnych, zarząd cmentarza wyznaniowego ma umożliwić pochowanie na tym cmentarzu również zwłok osób zmarłych, które nie należą do danego wyznania, nie pozwala na sprzeczną z tym postanowieniem interpretację zasady nienaruszalności miejsc przeznaczonych przez właściwą władzę kościelną do grzebania zmarłych zapisanej w art. 8 ust. 3 konkordatu.
Czwarta sytuacja, w której konkordat jest bezpośrednio stosowany pojawia się wówczas, gdy zawarte w nim normy regulują zagadnienia, którym polski ustawodawca nie poświęcił wcześniej uwagi. Przykładem jest art. 8 ust. 5 konkordatu, na mocy którego władza publiczna, mimo zasady nienaruszalności świątyń i cmentarzy, może podjąć w tych miejscach niezbędne działania, jeśli jest to konieczne dla ochrony zdrowia lub mienia. Działania takie mogą być podjęte bez powiadomienia władzy kościelnej. Innym przykładem jest art. 12 ust. 1 konkordatu dający podstawę prawną do nauczania religii w przedszkolach.

Po przeczytaniu tego tekstu, czytelnicy często wybierają też: Odpowiedź Olechowskiego na list Siemiątkowskiego Posiedzenie Komisji Ustawodawczej - 1 VI 1994

Wyślij mailem..

Wersja do druku    PDF    MS Word