|
|
Prawo » Prawo administracyjne
Aktywność prawotwóczo-wykonawcza samorządu lokalnego a pozaprawne normy moralne [4] Autor tekstu: Aleksandra Olszewska
Celem
stworzenia niezbędnego dystansu pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi w gminach było wprowadzenie we wrześniu 1995r. nowelizacji ustawy samorządowej
wprowadzającej przypisy wykluczające łącznie mandatu radnego z piastowaniem
stanowisk administracyjnych w ramach gminy. Wprowadzenie zakazu łączenia
mandatu radego z zatrudnieniem w ramach systemu organizacyjnego gminy pozostaje w racjonalnym związku z interesem publicznym i ma charakter współmierny do
rangi jego interesu. Wprawdzie do ustroju organów samorządu terytorialnego nie
ma zastosowania zasada podziału władz, to jednak w żadnym razie nie zakazuje
ona przyjmowania przez ustawodawcę zwykłego rozwiązań, mających na celu
zachowanie dystansu personalnego między organami stanowiącymi, a aparatem
wykonawczym. [ 29 ]
Aby zwiększyć skuteczność działania samorządu lokalnego i zarazem
usprawnić działanie administracji rządowej, potrzebny jest — zdaniem prof.
M. Kuleszy — jasny podział odpowiedzialności i uprawnień prawotwórczo-wykonawczych na linii rząd — samorząd. Rząd powinien zająć się sprawami o charakterze ogólnopaństwowym, a samorząd — sprawami lokalnymi i regionalnymi. Dziś na przeszkodzie temu stoi przede wszystkim brak standardów
usług publicznych, bez czego całe zarządzanie administracją publiczną jest
zwyczajnie stałą improwizacją. Bez standardów nie wiadomo, ilu np. w powiecie trzeba policjantów, czy wystarczająca jest liczba nauczycieli w danej
gminie, czy powiecie, czy ZNP nie chroni zbyt wielu miejsc pracy w stosunku do
potrzeb edukacyjnych. Póki nie ma standardów, finansowanie usług i służb
publicznych jest zawsze powiązane z klientyzmem administracyjnym i politycznym, a podział odpowiedzialności i kryterium zgodności z normami prawnymi okazuje
się fikcją. Jest to także — zdaniem prof. Kuleszy, główny czynnik,
powodujący recentralizację i ciągły bałagan w zarządzaniu. [ 30 ]
Należy od razu z naciskiem zwrócić też uwagę na uboczny i negatywny
efekt traktowania administracji lokalnej jedynie jako „urządzenia do
stosowania prawa". Być może ten tok myślenia stanowi rezultat nazbyt
formalistycznego rozumienia zasady państwa prawnego. „Stosowanie prawa"
oznacza dziś często zaledwie konkretyzację ustawy, czy to w drodze
stanowienia przepisów administracyjnych, czy poprzez wydawanie aktów
indywidualnych (decyzji administracyjnych) i podejmowania innych władczych
czynności administracyjnych.
Tymczasem — również od strony prawnej — rola dzisiejszej administracji lokalnej
polega nie tylko na „wykonawczym" stosowaniu prawa, lecz także na
samodzielnym, twórczym działaniu w ramach prawa i na jego podstawie, co w praktyce oznacza możliwość korzystania z uprawnień prawotwórczych organów
administracji lokalnej wyłącznie w granicach i na podstawie prawa. [ 31 ]
*
Zasadniczą kwestią staje się więc odróżnienie „zwykłych" norm
prawnych od norm, którym przyznany zostaje status zasady prawa. Odróżnienia
tego można dokonać w oparciu o następujące kryteria:
1.
Badamy miejsce normy prawnej w hierarchii aktów normatywnych (są one głownie
sformułowane w Konstytucji, ustawach, przepisach ogólnych).
2.
Oceniamy normę, jako pełniącą zasadniczą rolę w danym systemie prawa (jego gałęzi lub instytucji).
3.
Uwzględniamy funkcję normy w procesach wykładni i stosowania prawa pamiętając,
że zasady prawa to szczególny rodzaj norm prawnych, nadrzędny hierarchicznie i treściowo wobec pozostałych norm (pozaprawnych), niebędących zasadami.
Wynika stąd powinność, aby normy prawa interpretować zgodnie z zasadami
prawa. [ 32 ]
Uznając
pewne normy za zasady posługujemy się zawsze ocenami, gdyż sam wybór właściwych
kryteriów już pociąga za sobą konieczność oceny. [ 33 ]
M. Matczak widzi potrzebę pojęciowego odróżnienia przepisu prawnego
od normy prawnej. Istotą tego odróżnienia jest fakt, że przepisy prawne muszą
zostać przełożone na wypowiedzi mające postać norm, aby nadawały się do
kierowania postępowaniem podmiotów prawa lub mogły kreować nowe sposoby
takiego zachowania. Pojawiający się niejednokrotnie fakt niezupełności
wypowiedzi prawodawcy w procesie stanowienia przepisów prawnych może mieć
charakter przestrzenny, kiedy odkodowanie normy prawnej wymaga użycia od kilku
do kilkudziesięciu przepisów i to zamieszczonych w różnych aktach prawnych,
lub charakter czasowy, co wynika z diachroniczności stanowienia przepisów
prawnych. [ 34 ]
W przypadku spraw trudnych, gdzie prosta subsumpcja stanu faktycznego pod
daną normę okazuje się niewystarczająca, sądy i orzecznictwo odwołują się
do m.in. pozaprawnych zasad moralnych, jak np. zasad słuszności, współżycia
społecznego, godności człowieka, etc. [ 35 ]
Sąd Najwyższy, rozpatrując zagadnienie prawne dotyczące kwestii, czy
wynikający z art. 100 § 2 pkt.6 Kodeksu pracy obowiązek przestrzegania przez pracownika
zasad współżycia społecznego jest równoznaczny z nakazem równego
traktowania, a tym samym czy naruszenie zakazu równego traktowania poprzez
dyskryminację stanowi automatycznie nieprzestrzeganie zasad współżycia społecznego, w wyroku z dnia 11.04.2006r., Nr I PK 169/05 stwierdził np., że
dyskryminacja jest nieuchronnie związana z naruszeniem godności człowieka, której
poszanowanie jest nakazem nie tylko prawnym (art. 30 Konstytucji RP; art. 11.3
Kodeksu Pracy), ale również moralnym. Zakaz
dyskryminacji i nakaz równego traktowania (w przypadku stosunku pracy), jest
nie tylko normą prawną, wynikającą przepisów KP, ale także norma moralną.
Dlatego zarzucenie komuś, że dopuszcza się dyskryminacji pracowników w stosunkach pracy, może być traktowane jednocześnie jako zarzut naruszenia
zasad współżycia społecznego, kształtowanych m.in. właśnie przez normy
moralne. [ 36 ]
Katalog wartości, które mają stanowić idee przewodnie w procesie
tworzenia i stosowania prawa nie ma charakteru niewzruszalnego. Dzięki
demokratycznemu trybowi tworzenia prawa stawała się możliwa wymiana starych
wartości na nowe. Tradycyjny katalog uzupełniono m.in. prawami społecznymi,
zapewniającymi np. prawo do pracy i obrony interesów pracowniczych. Gwarancje
formalne praw i wolności obywatelskich uznawano za niewystarczające i szukano
ich materialnego zabezpieczenia. [ 37 ]
W opinii prof. J. Bocia, podstawowe relacje między opartą na prawie
ingerencją administracji związanej z jej działalnością prawotwórczą i wykonawczą, a normami moralnymi wyraża się w następujących układach:
a)
norma moralna jest obojętna dla
treści normy prawnej, przy czym, obojętność ta wyrażona bądź przez
milczenie, bądź przez gwarancję swobody postępowania regulowanego normą
moralną,
b)
norma moralna staje się dodatkowym kryterium postępowania regulowanego
prawnie, co znajduje odzwierciedlenie w normie prawnej,
c)
norma moralna przekształca się w normę prawną. Tok przekształcenia się
początków prawa, zaś normy moralne były wcześniejsze tylko dlatego, że
prawo było późniejsze, tak, jak późniejsza wobec grupy społecznej była
organizacja państwa. Życie w grupie wymagało reguł porządkujących, z których
część przekształciła się w prawo, a cześć pozostawała poza prawem.
Proces ten do dziś nie jest zakończony, a jego szczegółowe etapy ewolucji są
bardzo skomplikowane i długotrwałe. [ 38 ]
Normy moralne mają jednak zawsze charakter uzupełniający w stosunku do
norm prawnych. W państwie prawa istnieje wyraźna dominacja norm prawnych nad
pozaprawnymi i nie można dawać
przewagi normom pozaprawnym nad prawnymi. Ważne jest przy tym, aby normy
pozaprawne były w istocie swej realizowane, bowiem od sposobu ich stosowania
zależy budowanie społecznego zaufania do administracji. Pomijanie pozaprawnych
norm moralnych spowoduje utratę zaufania społecznego, a przede wszystkim
zrodzi wątpliwości, co do przestrzegania wartości państwa prawa. Gdy sposób
działania administracji — zarówno prawotwórczy, jak i wykonawczy — jest
zgodny z wartościami społeczeństwa demokratycznego, wówczas — pomimo
nieuniknionych błędów i nieprawidłowości w działaniu — pozostanie
zaufanie, że dobro społeczne i interes jednostki są zawsze celem, nigdy środkiem
do realizacji celów partykularnych, czy globalnych. Normy pozaprawne mogą
jedynie wspierać i uzupełniać normy prawne, lub też mogą je korygować, co
zapobiega sytuacji powstania konfliktu pomiędzy obydwoma normami. Prawodawca
odsyła do norm pozaprawnych w sytuacji, w której brak jest bezpośredniej
regulacji prawnej określonej sytuacji. Prowadzi to do rozszerzenia sfery
nieobojętnej prawnie, poza zakres uregulowany wprost i bezpośrednio w przepisach prawnych. Zgodność wskazań formułowanych przez normy prawne i normy moralne ma dużą doniosłość społeczną. Normy prawne zgodne z moralnością
są bowiem przestrzegane zarówno ze względu na autorytet prawodawcy, jak i ze
względu na wyrzuty sumienia, związane z ich przekroczeniem. Realizowanie
takich norm jest konieczne w celu zaprowadzenia niezbędnego porządku prawnego
(np. normy nakazujące rozliczanie z tytułu uzyskanych dochodów), ale zarazem
przestrzeganie ich jest również obowiązkiem moralnym, gdyż zachowanie porządku w tej dziedzinie leży w interesie społeczeństwa (np. ogranicza zjawisko
korupcji).
Jakkolwiek postrzegać się będzie działalność prawotwórczą i wykonawczą jednostek samorządu lokalnego, jakkolwiek pozaprawne normy moralne
będą na tę działalność wpływały, z przytoczonych w tym rozdziale przykładów
niezbicie wynika, że wpływ tych norm jest dość powszechny, a rzeczą
oczywistą jest, iż warunkiem podstawowym utrwalenia się i zakorzenienia
instytucji i procedur samorządowych jest względna autonomia samorządowych
jednostek lokalnych, względem administracji centralnej. Autonomia ta stanowi
zarówno warunek samorządności i właściwego, praktycznego jej rozwoju, jak i zasadniczy jej cel. Warunkiem skuteczności tych zabiegów — a równocześnie
drugim warunkiem prawdziwej samorządności jest możliwie szeroka partycypacja i mobilizacja członków społeczności lokalnej, zainteresowanych tym,
aby ważne dla nich sprawy były rozstrzygane i załatwiane przez lokalne
instytucje i instancje. Bez rzeczywistej współpracy i partycypacji społecznej
nie może być mowy o autentycznej samorządności. Jestem głęboko przekonana,
że wiele sporów o kształt instytucjonalny zarówno całego państwa jak i jednostek samorządu lokalnego i jego instytucji można by rozwiązać nie
poprzez zmianę formalną tekstu prawa, ale poprzez respektowanie kanonu dobrej
wiary, dobrych obyczajów, a w szczególności pozaprawnych norm moralnych w stosowaniu i tworzeniu prawa.
1 2 3 4
Przypisy: [ 29 ] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 23.04.1996r., OTK 1996/2/10/. [ 30 ] Kuligowski Ł., „Ta administracja to improwizacja", „Gazeta
Prawna", Nr 219 (1584) 10-13.11 2005. [ 31 ] Bałtruszajtys G.: Administracja..., s. 21. [ 32 ] Morawski L.: Wstęp do prawoznawstwa, Tonik, Toruń 2000, s. 65-66. [ 33 ] Nowacki J., Tobor Z.:
Wstęp do prawoznawstwa", Zakamycze 2005, s. 105. [ 34 ] Fundowicz S.: Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, KUL,
Lublin 2005, s.52-53. [ 35 ] Por. Dworkin R.: Biorąc prawa poważnie, PWN, Warszawa 1998. [ 36 ] Wyrok Sądu Najwyższego, z11.04.2006r.,I PK 169/05, OSNP 2007/7-8/93 z uzasadnieniem. [ 37 ] Pietrzak M.: Demokratyczne świeckie państwo prawne, PWN 1999r., s.
32. [ 38 ] Boć J.: Obywatel wobec..., s. 77. « Prawo administracyjne (Publikacja: 24-02-2008 )
Aleksandra Olszewska Od 13 lat pracuje nieprzerwanie w strukturach samorządu lokalnego, od 1996 roku współpracuje z biurem poselskim Posła na Sejm RP H. Siedlaczka, w zakresie opracowywania interpelacji poselskich, zapytań, oświadczeń i projektów ustaw. Słuchaczka studiów doktoranckich na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach. Od 2007 prowadzi zajęcia z prawa administracyjnego, prawoznawstwa, teorii państwa i teorii prawa w Wyższej Szkole Humanistyczno-Ekonomicznej w Łodzi, Filia w Wodzisławiu Śląskim. | Wszelkie prawa zastrzeżone. Prawa autorskie tego tekstu należą do autora i/lub serwisu Racjonalista.pl.
Żadna część tego tekstu nie może być przedrukowywana, reprodukowana ani wykorzystywana w jakiejkolwiek formie,
bez zgody właściciela praw autorskich. Wszelkie naruszenia praw autorskich podlegają sankcjom przewidzianym w
kodeksie karnym i ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych.str. 5756 |
|